연동형 비례대표제

1. 개요[편집]

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Mixed-Member proportional(MMP; 혼합형 비례대표제). 다수제와 비례대표제를 결합시키되 비례대표제의 성격을 더 강하게 하는 선거 방식이다. 사표(死票)를 방지할 수 있는 가장 좋은 방안으로 평가 받는다. 독일에서 운영하고 있어서 독일식 비례대표제 또는 독일식 정당명부제라고도 불린다.

일반적으로 이 제도 지지자들은 총선 때 정당 득표율대로 의석을 배분하는 제도라고 주장하지만, 그것은 독일식 연동형 비례대표제의 경우이고 뉴질랜드식 연동형 비례대표제는 후술할 초과의석 문제 때문에 정당별 득표율과 의석 비율이 완벽히 일치하지 않는다.

그럼에도 비교적 정당 득표율대로 각 정당이 걸맞은 의석을 가져간다는 점과, 사표를 없애 총선 때 투표에 참여한 거의 모든 유권자들의 민의를 수용할 수 있다는 점, 또 그러므로 사표방지심리를 없앤다는 점이 장점으로 꼽힌다. 반면 극단적 성향을 가진 정당이더라도 일정 수준의 득표율만 얻으면[1] 원내에 진입하기가 비교적 쉬워진다는 점이 단점으로 지적된다.

2. 국제적 사용[편집]

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독일, 뉴질랜드, 볼리비아, 레소토는 모든 의회 선거에서, 태국은 하원 선거에서, 남아프리카 공화국은 주의회 선거에서, 영국은 스코틀랜드 자치 의회 선거, 웨일스 자치 의회 선거 및 런던 시의회 선거에서 MMP를 채택하고 있다. 대부분은 1인 2표제이나, 레소토와 태국은 지역구 득표율을 기준으로 의석을 분배하고 볼리비아는 함께 치러지는 대통령 선거 득표율을 기준으로 의석을 분배한다.

남아프리카 공화국은 국회 하원 선거에서도 MMP를 도입할 것이 추진되고 있다. 또한 캐나다, 코스타리카, 스리랑카에서는 정부의 주도로 MMP를 도입할 것이 논의되고 있다.

루마니아는 2008~2012년, 베네수엘라는 1991~2009년, 알바니아는 1996~1997년과 2001~2005년, 헝가리는 1989~2010년에 MMP를 채택했었다. 다만 이들 국가는 베네수엘라를 제외하면[2] 전부 비례대표 선출자의 구성 비율을 크게 높이는 것을 전제로 MMP를 폐지.

일본에서도 55년 체제 당시 사회당, 공명당, 민사당을 중심으로 중선거구제를 갈아엎으며 이 제도를 도입하자는 주장이 일기도 했지만 현재와 같은 선거 제도가 안착했다.

3. 방식[편집]

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기존에 대한민국이 사용했던 병립형 비례대표제(Mixed Member Majoritarian; MMM)는 지역구와 비례대표가 완전히 분리되어 있어 정당별 비례대표 의석을 지역구 선거 결과와 아무 상관 없이 배분하는데, 한국은 국회에서 지역구의 비율이 압도적으로 높기 때문에[3] 정당의 지지율보다는 어느 지역구에서 승리하느냐가 판세에 영향이 큰 땅따먹기 대결에 가까운 총선을 실시했고, 그래서 항상 민의가 왜곡되었다.

연동형 비례대표제를 간단히 말하자면 국민의 정당지지율에 비례하여 각 정당의 국회 의석을 할당(=비례대표제)하되, 그 할당의석을 비례대표후보자보다 (소선거구제 등으로 당선된) 정당의 지역구당선자에게 우선적으로 부여하는 것이다. 다르게 표현하자면, 비례대표제에 있어 각 정당에 비례대표의석을 배분할 때 이미 지역구의석이 많은 정당에 다소 페널티를 주어, 지역구의석이 더 적은 정당에 상대적으로 비례대표의석이 더 많이 돌아가게 하는 것이라고 할 수 있다.

구체적인 사례를 들어보면...


이렇듯 연동형 비례대표제는 국회 내 각 정당의 의석비율이 국민의 정당지지율에 비례하도록 하는 비례대표제의 기능을 온전히 승계하면서도, 그와 동시에 소선거구제의 병행 실시를 가능하게 하는 특징이 있다. 민의의 비례성 확보와 동시에 소선거구제 특유의 지역친화성 및 인물 중심 정치를 실현하고자 한다면 연동형 비례대표제가 좋은 해답이 될 수 있는 것이다.

3.1. 초과의석의 문제[편집]

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다만, 연동형 비례대표제에는 초과의석(Overhang seat)이라는 치명적인 문제가 있다. 초과의석이란 어떤 정당의 지역구당선자수가 정당투표에 따라 그 정당에 할당된 의석수를 초과하는 경우를 말한다. 위의 X국가 사례를 이어나가 보자.

4. 현황[편집]

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4.1. 독일에서의 MMP[편집]

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  자세한 내용은 연동형 비례대표제/독일 문서를 참고하십시오.

4.2. 뉴질랜드에서의 MMP[편집]

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연동형 비례대표제를 운용 중인 국가로 독일과 더불어 뉴질랜드를 빼놓을 수 없다. 뉴질랜드는 당초 소선거구제를 운용하고 있었으나, 1993년 실시된 선거제개혁을 위한 국민투표 결과 독일식 연동형 비례대표제가 도입되었고, 1996년 연동형 비례대표제에 따른 총선이 최초로 시행되었다.

뉴질랜드는 구(舊) 독일식(2013년 선거를 앞두고 바뀌기 이전의 방식)과 같은 방법을 사용한다. 즉, 보정의석 없이 초과의석을 그대로 인정한다. 법정의석정수는 지역구(소선거구제)의석 72석과 정당명부(비례대표)의석 48석을 합하여 총 120석이며, 정당명부는 독일처럼 권역단위로 작성되는 것이 아니라 한국처럼 전국단위로 작성된다. 봉쇄조항은 지역구에서 1석 이상 당선 또는 정당득표율 5% 이상이다.

2011년에 연동형 비례대표제를 폐지할 것인지 여부에 관한 국민투표가 실시되었으나 투표자 57.8%가 연동형 비례대표제 유지에 찬성하여 무산되었다.

4.3. 스코틀랜드에서의 MMP[편집]

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스코틀랜드 자치의회에서는 지역구 의원이라고 할 수 있는 선거구 의원(consituency MSP) 73명과 비례대표 의원이라고 할 수 있는 지역 의원(regional MSP) 56명으로 총 129명의 자치의원(MSP, Member of the Scottish Parliament)을 선출한다. 스코틀랜드 전체를 8개의 권역으로 나누어 비례대표를 각 권역마다 선출하는 권역별 비례대표제를 채택하고 있다.

유권자에게는 1인 2표가 주어지는데, 첫번째 투표에서는 각 지역구를 대표해 출마한 후보 개인에게 투표하고 두번째 투표에서는 정당 또는 비례대표 의원으로 출마한 무소속 후보에게 투표한다. 정당별 비례대표 의원의 당선 순위를 각 정당에서 정하는 폐쇄형 명부제를 채택하고 있으며, 지역구 의원에 출마한 후보는 지역구가 속한 권역의 비례대표 의원 후보에 중복으로 입후보할 수 있다. 다만, 지역구에서 당선되면 비례대표 의원으로 중복 당선 될 수 없다.

스코틀랜드 자치의회는 연동형 비례대표제를 채택하고 있음에도 불구하고 제도적으로 초과의석이 발생하지 않는데, 비례대표 의석 배분 방식인 최고평균법을 응용하기 때문이다. 최고평균법 중 하나인 동트식(D’Hondt method)은 선출해야하는 비례대표 의석수 만큼의 라운드동안 각 정당의 득표수를 '이전 라운드까지 확보한 의석수 + 1'의 제수(除數, divisor)로 나누어 라운드별로 가장 많은 라운드 득표수를 가진 정당이 1개의 의석을 확보하는 방법으로 일본, 오스트리아, 벨기에에서 비례대표 의석을 배분할 때 사용하는 방법이다. 스코틀랜드에서는 이를 응용해 동트식 의석 배분 라운드 진행 이전에 각 정당별 지역구에서 당선된 의석수를 해당 권역에서 이미 확보한 의석이라고 보고 제수에 미리 더한 다음 라운드를 진행한다. 이 경우 정당 득표율에 비해 지역구 선거에서 많은 당선자를 확보한 정당이 라운드에서 승리하기 불리해진다.

예를 들어 한 권역 내에서 A, B, C, D 정당이 각각 2, 4, 1, 0명의 지역구 의원 당선자를 확보하고, 정당 투표에서 각각 62,000, 64,000, 60,000, 38,000표를 얻었다고 가정하자. 이 권역에서 4명의 비례대표 의원을 선출해야 한다면 총 4번의 동트식 의석 배분 라운드를 가질 것이고, 각 라운드별 제수와 승리 정당은 다음과 같다.





4번의 라운드에서 A 정당이 1번, C 정당이 2번, D 정당이 1번 승리하여 비례대표 의석을 가져갔다. 정당 득표율에 비해 많은 지역구 의원을 확보한 B 정당은 제수를 많이 가져가 라운드를 승리하기 불리해지고, 반대로 정당 득표율에 비해 하나의 지역구 의석도 확보하지 못한 C 정당은 제수를 적게 가져가 라운드를 승리하기 유리해진다. 이 권역의 전체 선거 결과는 다음과 같다.


스코틀랜드 자치의회의 연동형 비례대표제는 초과의석과 보정의석 제도의 부재로 독일과 뉴질랜드 방식에 비해 비례성이 떨어진다. 정당 득표율에 비해 많은 지역구 당선자를 확보한 정당은 동트식 의석 배분과정에서 각 라운드 승리에는 불리하지만, 반대로 생각해보면 정당 득표율에 맞게 나머지 정당들의 의석수를 더 늘려 의석 비율을 보정해 주지 않으므로 지역구에 많은 당선자를 낸 정당에게 의석 비율 관점에서 일종의 가산점을 주는 방식이라고 볼 수 있다. 예시에서 B 정당의 경우 라운드 승리를 하나도 가져가지 못했으므로 A, C, D 정당끼리만 의석 배분 라운드를 거친 것과 같은 결과를 보이는데, 독일 또는 뉴질랜드의 연동형 비례대표제였으면 초과의석이 발생했을 정당(B 정당)은 비례대표 의석을 가져가지 못한채 전체 의석수를 확정 짓고 나머지 정당들(A, C, D 정당)이 나머지 의석수(전체 11석 - B 정당 4석 = 7석)를 두고 B 정당을 제외한 정당 득표율로 다시 연동형 비례대표제 의석 배분을 하는 것과 같은 효과를 볼 수 있다.

4.4. 대한민국에서의 MMP[편집]

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  자세한 내용은 연동형 비례대표제/대한민국 문서를 참고하십시오.


대한민국은 원래 병립형 비례대표제를 채택하다가, 2019년 12월 선거법 개정을 통해 연동형 비례대표제를 부분적으로 도입하였다.

5. 특징[편집]

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5.1. 사표방지 및 민의의 비례적 반영의 장단점[편집]

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이 제도는 일단 사표를 방지한다는 장점이 있다. 실제 독일식 정당명부제는 지지율을 기반으로 의석을 배분해 사표를 방지한다. 현행 1인 소선거구제도[6]의 경우 상대의 득표율이 49%에 달한다 해도 51%를 가지기만 하면 승리하게 되므로 나머지 49%가 사표가 되어 49%만큼의 민의는 배제되는 것이다.



실제 위 그림을 보면 알 수 있듯 2010년대까지 한국의 선거제도 불비례성은 선진국 중 가장 심각한 수준이다. 다만 한국은 1980년대 군사 독재 정권 하의 수치가 반영된 것을 감안해야 한다. 야당 인사들의 정치 활동이 강제로 제한되고 1981, 1985년 총선에선 여당은 35% 득표로 단독 과반수를 차지했는데(1988년엔 34% 득표율로 단독과반수에 25석 미달), 1당에게 비례대표의 2/3을 우선 배정, 1988년에는 1당에 1/2을 우선배정하는 식으로 전체적으로 민의를 심각하게 왜곡하는 선거제도였기 때문.

1개의 지역구에서 최소 2명 이상의 당선자를 뽑는 중/대선거구제도 이 같은 사표 방지 능력을 가지고 있지만, 여전히 군소 정당의 지지를 대변하지 못하여 양당 체제를 고착시킨다는 단점이 존재한다. 예를 들어, 2명을 선출하는 지역구에서 3명의 후보가 나왔을 때 각 후보 득표율이 41%, 39%, 20%라면, 두 대형 정당 후보들은 당선되지만 군소 정당의 20% 지지율은 무시된다.

근본적으로 독일식 정당명부제로 비례성을 온전히 보장하려면, 지역구와 비교해 비례대표의 수가 비슷해야 한다. 현재 상황처럼 300명 중 50명을 비례대표로 정하면 더불어민주당, 자유한국당 같은 거대 양당은 비례대표가 0명이 나오고, 더 심한 경우 상당한 초과의석이 발생할 가능성이 크다. 그래서 선관위 안에서는 장기적으로는 지역구와 비례석을 150석씩 1:1로 배분하는 것이 좋지만 현실적인 여건을 고려하여 지역구를 지키고픈 의원님 나리들 눈치를 보자니[7] 지역구 200석, 비례석 100석으로 하는 안으로 일단 시행해보자고 제안하기도 했다.

단점으로는 정치인 개인이나 혹은 정치적 신념, 정책보다는 정당 그 자체만을 보고 뽑는 경우가 더 심화될 수 있다는 것이다. 다수결로 당선,정책을 결정짓는 민주주의에서는 모든 정책이나 의견이 채택될 수 없으며 그렇게 돼서도 안된다. 특히 대선의 경우는 왜 예외가 되는지 의문이 생기게 된다. 표를 얻은 만큼 일수를 계산해서 5/n년으로 임기를 나누면 되지 않겠는가. 정말 사표라는게 문제가 된다면 대통령의 임기도 이런 식으로 후보자들이 득표율에 따라 임기기간을 나눠야 한다. 다만 대통령은 1인의 관리이고, 의회는 여러 사람의 회의체라는 점에서, 대통령은 행정을 처리하는 리더이고 의회는 다양한 의견을 토론하는 회의체라는 점에서 똑같이 비교하기엔 무리가 있다. 동시에 의회는 단순히 법률을 제정하는 기능만을 하는 기관이 아니라 국민을 대표하고 행정부와 사법부를 견제하고 감시하는 역할을 수행하는데, 이런 기관에서 '민주주의의 원칙이 다수결이므로 소수의견은 대표되어서는 안된다'라고 주장하는 것은 더더욱 문제가 있다. 동시에 맨 처음에 정책보다 정당 자체를 보고 뽑는 현상이 심화될 수 있다는 주장에 대해서도 정당의 존재 의미 자체가 같은 정치적 신념과 정책을 공유하는 사람들끼리 구성한 결사체임을 떠올려 보면 정당과 단순한 파벌을 혼동한 주장이라 볼 여지가 있으며, 오히려 이쪽에 대해서는 대한민국의 정당들이 지나치게 수명이 짧고 정치적 신념 혹은 정책보다는 특정 인물이나 지역을 중심으로 돌아가는 것이 문제라 할 수도 있다. 그리고 정치인 개인을 보고 뽑는 경향이 강한 군 지역의 지방선거 단위 등을 보면 개인이 위주가 된 선거에서 오히려 정치적 신념이나 정책이 두드러지지 않는 모습은 어렵지 않게 찾아볼 수 있다.

권역별이 아닌 전국단위 연동형 비례제의 경우에는 수도권으로 인구가 대폭 집중되어 있는 한국 특성상 정당들(특히 소수정당)이 지방에 관심을 갖지 않고 수도권 표만을 노린 선거 마케팅을 할 수도 있다는 우려가 제기되기도 한다. 뚜렷한 지역 기반을 만들지 못해도 (수도권 인구가 과반수인) 전국 지지율만 어느 정도 나오면 유의미한 의석 확보를 기대할 수 있기 때문. 소선거구제 하에서 거대 양당이 갖는 통칭 '지역 기반'을 지역 유지들과의 유착에 기반한 기득권에 불과하다고 보는 시각도 있는 반면, 반대로 소수 정당들이 지역을 위한 사업에는 소홀하고 이미지 정치로만 표를 얻으려 한다고 보는 시각도 있으니 판단은 알아서.

5.1.1. 다양한 목소리가 반영되는 정치 가능[편집]

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승자독식의 소선거구제도에서는 의회가 양당제로 귀착된다. 하지만 복잡다기한 현대사회에서 수 많은 국민의 다양한 목소리와 이해관계를 단 2개의 정당이라는 그릇에 모두 담아낸다는 것은 불가능한 일이다. 반면 연동형비례대표제 또는 100% 비례대표제에서는 다양한 정당이 원내에 진출하는 것이 가능해진다. 자연스레 다당제가 정착되고, 이를 통해 다양한 국민의 목소리를 정치에 반영할 수 있게 된다.

이러한 장점과 관련하여 연동형 비례대표제 도입을 위한 시민사회 운동을 주도하고 있는 비례민주주의연대의 공동대표이자 녹색당 공동대표를 지내고 있는 하승수 변호사의 칼럼 중 일부를 소개하면 다음과 같다. 참고로 아래 글은 1918년에 스위스에서 있었던 선거제도 국민투표 사례를 소개하고 있는데, 비록 스위스는 연동형비례대표제가 아니라 아예 100% 비례대표제이지만, '다양한 목소리가 반영되는 정치 가능'이라는 장점은 연동형비례대표제에서나 100% 비례대표제에서나 동일하다.

▲ 1918년 스위스에서 선거제도 국민투표를 앞두고 만들어진 포스터. 소선거구제를 상징하는 왼쪽에는 자본가가 식탁을 독점하고 있는 모습이 그려져 있고, 비례대표제를 상징하는 오른쪽에는 5명의 시민이 식탁에 앉아 음식을 나눠먹는 모습이 그려져 있다.

1918년 스위스 전역에는 한 포스터가 나붙었다. 왼쪽에는 탐욕스러운 자본가가 식탁을 독점하면서 음식을 게걸스럽게 먹고 있는 그림이 있었고, 오른쪽에는 5명 정도의 사람이 동등하게 식탁에 앉아 음식을 나눠먹는 그림이 있었다.

이 포스터는 선거제도 개혁을 둘러싼 국민투표를 앞두고 만들어진 포스터였다. 왼쪽의 그림이 표현하고 있는 것은 당시 스위스가 채택하고 있는 승자독식의 소선거구제를 나타내는 것이었고, 오른쪽의 그림이 표현하고 있는 것은 비례대표제 선거제도를 나타내는 것이었다. 이 한 장의 포스터는 ‘선거제도 개혁이 국민 밥그릇’이라는 것을 잘 보여주었다. 승자독식의 선거제도에서는 힘있고 돈있는 자들의 목소리만 반영되는 정치가 되는데, 비례대표제로 바꾸면 다양한 사람들의 목소리가 반영되는 정치가 가능해짐을 보여주는 것이었다.

이 포스터 덕분이었는지 그해 실시된 국민투표에서 스위스 국민 66.8%가 비례대표제로 선거제도를 개혁하는 데 찬성했다. 이 개혁은 오늘날의 스위스를 만든 중요한 역사적 사건이 되었다.

스위스의 포스터가 잘 표현한 것처럼, 승자독식의 선거제도에서 다수의 국민들, 특히 약자와 소수자들은 정치의 공간에서 배제될 수밖에 없다. 그리고 이것은 많은 사람들의 삶을 위기로 몰아넣는다. 문제가 풀리지 않기 때문이다. 그리고 불평등을 심화시키고, 특권과 부패를 낳는다. 그래서 선거제도를 개혁하는 것이 보다 공정하고 인간답게 살 수 있는 나라를 만드는 첫걸음이다.

전문 보기

5.2. 과반의 어려움과 정치적 불안정 vs 합의제 민주주의의 초석[편집]

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특정 정당이 과반의석을 차지하기가 매우 힘들다. 실제로 약 60년이 되는 독일 연방의회에서 단일 정당이 과반의석을 차지한 적은 딱 한 번뿐이었으며[8], 당연히 모든 정권이 연립정부의 형태로 유지되었다. 이는 비례대표 없이 오로지 지역구 선거만 존재하는 영국 하원의회 선거와 비교된다.[9] 이런 연정을 통해 소수 캐스팅보터의 역량을 극대화하는 것이 옳다고 보는 입장에서는[10] 이런 점이 장점으로 보일 수도 있을 것이다.

또한 합의제 민주주의를 지향하는 입장에서 독일식 정당명부제는 승자독식을 지양하고 극단적인 반목을 줄일 수 있다는 점에서 장점으로 여겨진다. 실제로 독일을 비롯하여 비례대표제를 바탕으로 운영하는 유럽 대륙국가들의 정치체제의 경우 대체로 양대 중도정당들이 안정적으로 대연정 혹은 소연정을 구성해 합의를 바탕으로 국정을 이끌어 나가고 있다. 반면 한국과 영국은 과거 각각 가장 폭력적인 국회 2, 3위에 뽑히기도 했을 정도로[11] 반목과 극단적 대립이 심한 편이다. 연방정부 예산까지 끊을 정도로 벼랑 끝까지 가는 미국 의회의 대립은 굳이 말하지 않아도...

연정을 할 수밖에 없는 상황이 되면 주요 정당에서는 강경파보다는 온건파들이 각 정당에서 득세하게 되고 강경파들은 당내 소수파로 소외받다가 별도의 정당을 차려서 나갈 수밖에 없는 상황이 발생할 가능성이 크다. 결국 국정을 주도하는 양대 정당은 의회의 의석 절대다수를 점유함으로써 합의를 통해 국정을 해나갈 수 있게 되는 것이다. 즉, 정당 간 반목과 대립을 합의와 양보로 전환시킬 수 있는 '계기'가 될 수도 있다. 물론 제도의 변화가 문화의 변화로 직결되는 것은 아니기에 이는 희망사항이다. 한국의 과거 정치경험을 돌이켜보면 대통령과 국회의 분점정부 상황에선 언제나 극단적인 반목과 인위적인 정계개편 시도가 반복되었다는 점에서도 더더욱 그렇다.

실제로 민주화 이후 실질적 여소야대 상황[12]은 총 6번 있었는데,

• 13대 총선~3당 합당 사이 노태우 정부: 3당 합당으로 인위적으로 구도를 바꿨고, 이는 이후 기울어진 운동장이라 불리는 보수 편향 구도의 원인이 된다.
• 국민의 정부: 한국사상 처음이자 마지막 연정인 DJP연합이 성사되었던 시기. 불발되긴 했지만 내각제 개헌이 논의되던 시기이기도 했고, 실제로도 내각제와 비슷하게 운영된 면이 있다.
• 17대 총선 이전 참여정부: 친노계가 당내 갈등 끝에 민주당을 박차고 나오고, 여야간 갈등이 극한에 달하다가 급기야는 사상 최초의 탄핵 소추라는 초유의 사태에 이르렀지만 탄핵 역풍을 맞아 총선에서 열린우리당이 과반을 얻으며 크게 승리했다.
• 18대 총선 이전 이명박 정부: 어차피 총선이 코앞이고 한나라당의 승리가 확실시되던 상황이라 별 상관이 없었다.
• 20대 총선 이후 박근혜 정부: 20대 총선을 기점으로 사실상 레임덕에 접어든 상황이었고, 이후 야권에 사실상 정국 주도권을 내준 상황에서 박근혜-최순실 게이트가 터지며 탄핵으로 임기를 마친다.
• 21대 총선 이전 문재인 정부: 총선까지 한참 남은 여소야대 상황에서 들어선 정부. 협치가 절실히 요구되는 시점이라는 시각이 많기는 했지만 조기 대선을 치르게 된 계기부터가 탄핵이다 보니 여야 관계가 원만하리라고 기대하기 힘들었고, 각 당의 지지자들 사이에도 단순 정치적 견해 차를 넘은 감정의 골이 깊어진 상황이었던지라 수도 없이 국회 파행이 반복되었다. 결국 21대 총선에서 압승하며 여소야대에서 벗어났다.

보다시피 대체로 협치가 이뤄지기는커녕 여야 갈등이 날이 가면 갈수록 더 심해져만 갔다. 의원내각제를 채택한 독일과는 달리 대통령 중심제를 채택한 한국에서 연정은 거의 이뤄지지 않기 때문에 벌어지는 현상.[13]

독일식 합의제 민주주의가 도입되도 대통령 중심제이기 때문에 굳이 협치를 안 해도 행정부를 운영하는데 아무 지장이 없긴 하지만 입법부에서 협치를 안 하고 서는 입법활동을 할 수 없기 때문에 국회에서는 협치가 가능해진다.

연동형 비례대표제가 대통령 중심제와 맞지 않다는 의견에 대한 반론 http://m.hani.co.kr/arti/politics/polibar/874189.html#cb 그러나 우루과이의 선거 제도는 우리나라와 전혀 다르다. 결선투표제를 택하고 있으며 총선과 동시에 치러지기 때문에 결선투표에서 승리하기 위해 연립내각이 강제된다. 우리나라 대통령제는 결선투표가 없고 대선과 총선이 따로 치러지기 때문에 공식적인 연립 내각이 구성되기 어렵고 정당들 간의 야합으로 국정이 행해지기 쉽다.

합의제 민주주의로 가는 길을 논할때 독일식 정당명부식 비례대표제만 말해서는 안되며 추가적인 제도적, 문화적 기제들을 함께 논함이 타당하다.

연동형 비례제에서만 발생하는 문제는 아니지만 성향이 다른 정당들끼리의 대연정이 일상화되면 다른 문제도 생기는데, 거대 정당들이 연정으로 연립 여당 노릇을 하게 되면 각 정당의 지지자들이 모두 만족하기보다는 모두 불만족하게 될 수 있는 것도 있지만 더 큰 문제는 정부를 지지하지 않는 사람으로서는 거대 양당이 모두 여당이기 때문에 야당으로 남은 (주로 강경파인) 소수정당에 표를 줄 수밖에 없고, 이것이 극단주의 정당의 성장을 부를 수 있다는 것.

5.3. 정당명부 작성방식에 대한 논의[편집]

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5.3.1. 비례대표 후보 공천에 따른 문제점[편집]

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과거 전국구나 오늘날 비례대표제가 가지는 문제점, 즉 지역구에서 낙선된 거물이 생존할 수 있다는 점과, 정당 민주주의가 정착되지 않은 나라에서 함량미달의 후보가 쉽사리 당선될 수 있는 점이 있다. 대표적인 전자의 예가 베를린 선거구의 헬무트 콜 수상의 예가 있고, 후자는 한국의 경우 과거 18대 친박연대 국회의원인 양정례 의원과 같은 경우가 있다.[14] 이 때문에 비례대표를 전체의 절반으로 늘리면 양정례가 100명 나온다는 농담이 있다. 이것은 2012년 통합진보당 비례대표 후보 부정경선 사건이 터지면서 치명적인 문제가 되었다. 문제있는 정치인이 지역구에서 나온다면 그 동네 사람들이 안 찍으면 그만이지만, 비례대표 앞 순번을 달고 있으면 그 사람 하나 때문에 모든 해당 정당 지지자가 그 당을 안 찍을 수는 없는 노릇이니. 비례 대표 자체가 국민이 직접 뽑아서, 선택을 받아서 정정 당당하게 민의를 대신하는 국회의원의 정의 자체와 크게 괴리가 있다. 다만 이 건에 관련해서는 불구속명부식 비례대표제를 도입함으로써 해결할 수 있다.

5.3.2. 대안과 한계[편집]

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이 문제점 때문에 정당이 명부를 결정하는 폐쇄형 명부제(Closed List) 방식의 비례대표는 이미 많은 나라에서 비판을 받아 폐지되었다. 유권자가 직접 비례대표 순위도 결정하는 개방형 명부제(Open List) 방식이 이미 여러 나라에서 도입되어 실행되고 있다. 스웨덴의 경우가 가장 극단적으로(?) 유권자의 선택권을 넓힌 경우다. 스웨덴은 여러 장의 투표용지 중에서 고를 수 있게 되어 있는데, 유권자는 선호하는 후보의 이름을 적을 수도 있고, 정당이 제시한 여러 개의 후보자 순위 중에서 선호하는 명단을 선택하여 투표할 수도 있다. 개인선호 투표에서 8% 이상 득표한 후보는 무조건 최우선순위가 되어 당선되고, 나머지는 가장 많이 득표한 명단의 순위에 따라 당선된다. 자세한 내용은 항목 참조.

해당 문서에도 있지만 이 경우에는 유권자가 선택 가능한 경우의 수가 너무 많아지기 때문에 각 후보에 대한 유권자의 검증도가 그만큼 저하될 수밖에 없고, 심지어 유권자의 투표 의욕을 떨어뜨리는 문제가 생길 수 있다. 비례대표 후보 수십 명을 일일이 살펴서 순위를 정하는 게 쉬운 일이 아니니... 더구나 이런 투표의 특성상 비례대표 후보들 중에서 상대적으로 인지도가 높은 소수[15]에게만 표가 집중될 수밖에 없고, 때문에 인지도가 낮은 절대다수의 나머지 후보들[16]은 당선되기 어려운 구조인지라 소수자 배려라는 비례대표제의 의의가 퇴색된다는 한계가 있다.

5.4. 초과의석 관련 문제[편집]

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앞서 말한 초과의석 때문에 의원정수가 고정되지 않고, 현행 한국의 낮은 비례의석 비율을 그대로 유지시킨다 해도 초과 국회의원이 항상 5~10명 정도 발생한다. 최악의 경우를 가정하면, 무소속이 지역구 의석 전체를 휩쓸었을 경우 초과의석이 지역구 전체 의석만큼 독일식을 그대로 적용하면 전체의석의 50%가 나온다. 즉, 지역구 투표가 비례대표 투표의 비례성을 훼손하게 된다. 상기 인용한 그래프에서도 나타나듯 독일의 비례성은 높은 수준이지만, 완전한 정당명부 비례대표제보다는 낮은데 이 초과의석 때문이다.

또한 초과의석은 지역적 구도를 굳히는 결과를 낳는다. 예컨대 독일에서 기사당의 바이에른, 사민당의 자를란트, 구 동독 사회당의 후신 정당인 좌파당은 해당 지역에서의 패권을 그대로 유지하고 있다. 특히 이는 동독 지역에서 심한데, 일부 학자들은 통일 직후 반발을 낮추기 위해 제도적인 게리맨더링이 적용되었다는 비판도 있다. 그리고 이런 의석들은 모조리 초과의석의 원인이 된다(...). 한 계산에 따르면, 초과의석 제도에 따라 심지어 특정 지역구에서의 지지율이 (비례대표 지지율보다) 낮아야 더 의석을 얻는 케이스도 생긴다! 이는 결선투표제에서도 나타나는 비단조성의 문제이다.[17] 여느 선거 제도가 그렇듯 MMP 또한 완전무결한 선거 제도는 아닌 것이다.

게다가 이 초과의석의 존재 때문에 위성정당이라는 꼼수가 가능하다. 위성정당 문제 단락을 참고.

5.4.1. 해결책[편집]

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비례득표율과 지역구 당선자 수의 차이가 가장 큰 정당의 의석이 비례득표율과 일치할 때까지 비례의석을 늘리는 방법이 존재한다. 예를 들어, 지역구 의석이 100석일 때, A당이 지역구 50명, 비례득표율 25%를 받았을 때 50석이 25%가 되는 200석을 전체 의석으로 하는 것이다.[18] 본 대안에 따를 경우 초과의석 발생에도 불구하고 어쨌거나 각 정당의 최종의석비율이 정당득표율과 일치하는 결과가 되므로 민의의 비례적 반영이라는 본래 연동형 비례제의 취지를 가장 잘 살릴 수 있다. 다만, 이의 단점은 간극의 크기에 따라 전체 의석수가 널뛰기할 수 있다는 것이다. 이는 군소정당에서 더 크게 두드러지는데, 비례득표 1%를 받은 B당이 지역구에서 5석을 받으면 전체 의석 수가 500석이 되어 버린다. 이를 보완하기 위해 군소정당에 예외를 두는 방안 또는 몇 석 이내의 초과의석은 보정하지 않고 그대로 인정해 주는 방안 등이 있을 수 있다.

과거 독일의 해법이 바로 이러했다. 다수당의 초과의석이 발생할 경우 그것이 정당득표율에 따른 의석배분비율을 침해하지 않을 때까지 전체 의석을 하나씩 재차 늘려서 만들어지는 보정의석(Ausgleichsmandate)을 도입하고, 발생한 보정의석 수를 인구비례에 따라 각 주에, 전국 정당득표율에 따라 배분하는 것이었다. 즉 2013년 총선 결과 기독교민주연합이 4석의 초과의석을 내었는데, 이에 대응해서 29석의 보정의석이 만들어졌다.(기독교민주연합 13석, 사민당 10석, 좌파당 4석, 녹색당 2석). 33석의 초과의석이 발생해서, 총 의석수가 631석이 되었다. 또한 지역구에서만 당선되는 군소정당의 예를 위해서는, 5%미만의 전국투표를 받은 소수정당 의원이 지역구에서 당선되거나, 기성 정당의 한 후보가 정당명부에 기입되지 않고 지역구에만 후보로 나가 당선되거나, 무소속으로 지역구에서 당선되는 경우가 발생할 경우, 5%를 넘긴 정당들의 총의석이 그만큼 줄어들도록 했다. 대신 이 후보에게 표를 던진 유권자들의 정당투표는 전체 정당투표 계산에서 빼도록 했다. 신박한 해법

그런데 보정의석에 의한 의석수 널뛰기가 예상보다 심각한 문제를 초래하자, 2023년 독일에서는 보정의석의 개념 자체를 삭제해버리도록 제도가 변경되었다. 자세한 내용은 연동형 비례대표제/독일 문서 참고.

5.5. 정권교체의 어려움 vs 국정운영의 일관성 및 안정성[편집]

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독일은 내각이 강하고 그 지지도가 곧 의석에 반영되기에 견제가 쉽지 않다. 달리 말하면 물갈이가 잘 안 된다. 한국으로 치면 대략 대통령 선거하면서 그 득표율대로 국회의석을 나눠주는 제도라 볼 수도... 물론 한국에서 독일식 정당명부제와 내각제가 함께 도입되지 않는다면 상관없거나 덜하겠지만, 의원내각제와 함께 등장한다면 총리들의 십수년의 장기 집권도 꿈은 아니다. 실제로 콘라드 아데나워가 15년, 헬무트 콜이 16년이나 집권하였고, 다른 총리들도 한두 번 연임은 기본이 된 독일의 사례를 보면 이건 꿈을 넘어서 이미 현실이다. 당장 앙겔라 메르켈 전 총리도 16년이나 집권했다.
한편으로 그만큼 정치를 잘하면 얼마든지 오래 집권할 수도 있다는 얘기가 된다. 무조건 5년 뒤 아웃시키는 것보다 정책의 일관성과 연속성에 있어 훨씬 유리한 측면이 있다. 5년 임기의 대통령직에서는 자꾸 5년 내에 무언가를 하려고만 한다. 그러다보니 4대강 사업과 같은 무리수가 등장하고[19], 전직 대통령들은 4년 중임제로 개헌해야 무슨 일이라도 제대로 할 수 있다고 말하고 있다.

또한 정당 간의 연정이 활발히 이루어지면서 제1다수당이 모든 국정을 독점하는게 아니라 다른 당들과 나누게 되기 때문에 선거를 통해 제1다수당이 바뀌더라도 정책의 일관성과 연속성을 유지해나갈 수 있다. 예를 들어, 사민당 소속인 슈뢰더 총리의 노동개혁은 후임인 기민당 소속의 메르켈 총리가 이어받았는데, 메르켈 1기 내각은 사민당과 기민기사연합의 대연정이었기에 원활한 정책 추진이 가능했다. 또한 통일의 물꼬를 틔운 동방정책도 사민당 총리와 기민당 총리를 거치면서도 지속될 수 있었다.

한편으로 다수석을 점하지 못한 정당들은 국정에 참여할 기회를 얻게 되면서 국정운영 능력을 쌓을 수 있다는 장점이 있다.

단점을 찾자면 위에서 언급했듯 현 정부의 정책을 유지하기보다 혁신하기를 원하는 사람들은 강경파 정당을 찍어야 한다는 것 정도.

5.6. 다수당의 과다 대표 방지로 인한 소수당의 성장[편집]

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극우 정당이나 극좌 정당, 혹은 종교극단주의 정당이[20] 소수의 결집된 지지자를 믿고 등장할 수도 있다. 이를 위해 적절한 제한 투표율이 있어야한다는 의견과, 그것도 민주주의의 일환이란 반박이 대립/공존한다. 또 각 정당의 이념이 점차 극단으로 치닫고 중도를 피하려는 경향도 생길 수 있다. 이미 17대 총선부터 이러한 정당들이 등장하였으나, 현행 54명을 배분하는 것과 단순하게 비례대표를 50%라 하여도 150명을 배분하는 것은 제도권 정치 진입 가능성 자체가 다르다.

그러나 전국적으로 3%의 비례대표 득표율을 얻지못하면 의석이 배정되지 않기 때문에[21] 소규모 정당의 원내진출은 오히려 힘들다고 평가하는 경우도 있다. 그렇다고 의석 진출 한계를 1% 정도로 낮춘다면 초과의석이 폭증할 가능성이 크다.

5.7. 위성정당 문제[편집]

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만약 기성 정당이 비례대표 후보를 한 명도 내지 않고 지지자들에게 위성정당에 비례대표 투표를 해달라고 당부하면 해당 정당은 득표율보다 많은 의석을 얻는 문제가 생겨 연동형 비례대표제가 무력화된다.

설명하자면 다음과 같다. 연동형 비례대표제는 각 정당이 얻는 총 의석 비율이 정당 득표율과 최대한 일치하게 하는데 목적이 있다. 따라서 한 정당이 얻은 지역구 당선자 수가 득표율에 비해 적으면 그만큼 비례대표 당선자를 더해주어 득표율에 딱 알맞는 총 의석수를 갖게 해주는 것이다. 따라서 지역구 당선자를 많이 얻은 기성 정당은 비례대표 당선자를 적게 얻어야 한다. 그런데 위성정당을 사용할 경우 서류상으로 지역구 당선자가 없는 위성 정당은 많은 비례대표 당선자를 얻는다.[22]

사실 비례대표 선거에만 참여하고 지역구 선거에는 후보를 내지 않는 위성 정당[23]의 존재는 연동형 비례대표제를 무력화시키지 않는다. 진짜 문제는 비례대표 선거에는 불참하고 지역구 선거에만 후보를 내는 정당[24]의 존재다. 위성 정당을 쓰는 기성 정당들은 지역구 선거에만 참여하고 비례대표 선거에는 참여하지 않으니, 당연히 득표율이 0%가 될 것이고, 그럼 그 정당들이 얻은 지역구 당선자 수는 무조건 득표율에 비해 많을 것이다. 이 경우 지역구 당선자를 뺄 순 없으니 해당 정당의 의석 비율과 득표율을 맞추는 게 원천적으로 불가능하다.

원래대로라면 득표율만큼, 혹은 득표율보다 많은 지역구 의석을 얻은 기성 정당은 비례대표 의석을 거의 혹은 아예 받을 수 없어야 하나, 이러한 꼼수를 씀으로써 지역구 의석은 그대로 챙기면서 추가로 위성정당으로부터 비례의석까지 챙겨갈 수 있게 되는 것이다. 이 경우 연동형 비례대표제가 해당 정당에 한하여는 병립형 비례대표제에서 얻었을 것보다 많은 의석을 얻게 해주고 마는 것이다.[25]

예컨대 어느 나라 국회의 의원 정수가 300명이고, 지역구 250석과 비례대표 50석으로 구성되어 있는데, A당, B당, C당, D당 등 4개 정당의 참여 하에 총선을 치른 결과 각 정당의 득표율은 순서대로 35%, 35%, 20%, 10%, 지역구 당선자 수는 115, 115, 16, 4명으로 나왔다고 가정하자. 의원 정수 300명의 35%는 105석이므로 A당과 B당은 비례대표 의석을 하나도 배분 받을 수 없고, 다만 지역구 당선자를 탈락시킬 수는 없으므로 A당, B당에 각각 10석의 초과의석이 발생하게 된다. 그리고 C당의 배분의석은 20%인 60석이므로 지역구 16명을 뺀 비례대표 44명이 당선되고, D당의 배분의석은 10%인 30석이므로 지역구 4명을 뺀 26명이 당선된다. 이렇게 총 320석 중 A당 115(의석비율 35.9%), B당 115(35.9%), C당 60(18.8%), D당 30(9.4%)의 의석분포가 되는 것.

그런데 이 사례에서는 지역구:비례 의석비율이 독일처럼 50:50인 상황이 아니라 지역구 의석비율이 압도적인 상황이므로, 어차피 A당과 B당 같은 거대 정당은 비례 의석을 얻지 못하는 것이 거의 확실시된다. 여기서 꼼수가 등장할 동기가 생긴다.[26] B당이 꼼수를 부려 b당을 만들고, B당은 지역구에만 후보를 내고, b당은 비례대표만 출마시킨 후 B당 지지자들에게 비례표를 b당에 몰빵해 달라고 하는 것이다. 쉬운 것은 아니지만, B당 지지자들이 100% 충성도를 발휘하여 실제 그것이 실현되는 경우, 상황은 다음과 같이 변하게 된다. A당, C당, D당의 상황은 동일하지만, B당은 비례표가 하나도 없기 때문에 115석 전부가 초과의석이 된다(B당 지역구 당선자들은 모두 무소속으로 당선된 것과 마찬가지). 그리고 b당은 35%를 얻었으므로 비례대표만 105석을 얻게 되고, 최종적으로 총 425석 중 A당 115(27.1%), B+b당 220(51.8%, B당 115, b당 105), C당 60(14.1%), D당 30(7.1%)이라는 황당한 상황이 나오게 되는 것.

정도는 덜하긴 하지만, 동일한 지역구와 비례 의석비중 하에서 초과의석 방지장치를 둔 50% 준연동형을 적용하여도 비슷한 왜곡이 발생한다. 50% 준연동형 하에서 지역구 당선자만으로도 득표율 대비 당선자 수를 초과하는 A, B당은 1차 비례대표 배분이 없고, C당은 22석, D당은 13석을 1차로 가져가며,[27] 나머지 15석을 4개 당의 득표율로 나누어 2차로 5, 5, 3, 2를 배분하여, 비례대표 합계의석은 5, 5, 25, 15가 되고, 최종의석은 A당 120(40.0%), B당 120(40.0%), C당 41(13.7%), D당 19(6.3%)가 된다. 그런데 B당이 꼼수를 쓰면 1차 배분에서 b 30, C 13, D 7로 3당 사이에 50석이 모두 배분되고[28] 2차까지 넘어가지 않기 때문에 A당은 비례대표 의석이 없어지며, 최종적으로 총 300석 중 A당 115(38.3%), B+b당 145(48.3%, B당 115, b당 30), C당 29(9.7%), D당 11(3.7%)이 되는 것.

5.7.1. 사례[편집]

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• 2005년 알바니아 총선에서 기존 양당인 민주당과 사회당은 의석 수를 늘리기 위해 유권자들이 비례대표 투표에서 선거 연대를 한 군소 정당에 투표하도록 유도했고, 결과적으로 지역구에서는 100석 중 99석을 기존 양당이 가져갔으나 비례대표에서는 공화당과 사회민주당처럼 지역구 의석을 단 1석도 못 낸 정당들이 1, 2위를 차지했다. 다만 당시 비례대표 의석들을 획득한 군소 정당들은 선거 직전에 급조된 정당은 아니었고 대부분 훨씬 이전에(공화당과 사회민주당, 환경농업당은 1991년, 인권통합당은 1992년, 신민주당은 1999년 등)에 창당되어서 여러 번 당선자를 낸 적 있는 정당들이었다. 그래도 이쪽은 급조된 위성정당이 아닌 선거연대 형식이어서 그나마 의의에 맞았던 편. 결국 이 선거 이후로 알바니아는 지역구 의석을 폐지하고 완전 비례대표제로 전환하였다.

• 2007년 레소토 총선에서는 양대 정당이 아예 비례대표 후보를 내지 않고 여당 레소토민주의회(LCD)는 민족독립당(NIP)을, 제1야당 전바소토협의당(ABC)은 레소토노동당(LWP)에 투표하도록 지원해 양대 정당이 사실상 비례대표를 싹쓸이했다. 레소토의 경우 이후 2000년까지의 대한민국처럼 지역구 의석 득표율을 기준으로 연동형 의석을 분배하도록 선거법이 개정되었다.

• 한국에서도 2020년 제21대 국회의원 선거를 앞두고 연동형 비례대표제가 도입되면서 제1야당이었던 미래통합당이 위성정당인 미래한국당을 창당하고 이에 대응하여 여당인 더불어민주당이 위성정당인 더불어시민당을 창당하는 촌극이 벌어졌고, 그 결과 지역구와 비례대표에 모두 후보를 낸 정의당이 손해를 보았고 병립형 비례대표제로 치러졌던 제20대 국회의원 선거보다도 거대 양당 구도가 심해지는 결과를 낳았다. 자세한 내용은 연동형 비례대표제/대한민국 참고.

5.7.2. 대책 및 한계[편집]

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위성정당 꼼수는 어떤 기성정당이 지역구용 정당[모(母)정당]과 비례용 정당(위성정당)을 각각 마련한 뒤, 지역구후보자는 전부 모(母)정당에, 정당지지율은 전부 위성정당에 몰아주는 전략으로 이루어진다. 만약 꼼수를 쓰지 않았다면 '정당득표율에 따른 할당의석수(=정당득표율×의회 총의석수)에서 지역구당선자수를 뺀 값'의 비례대표당선자 밖에 가져가지 못했을 기성정당은 꼼수로 인해 위성정당에서 그 할당의석수만큼의 비례대표당선자를 그대로 가져가게 된다. 선거가 끝난 후 예정대로 두 정당이 합당을 하게 되면 정당의 의석수는 '정당득표율에 따른 할당의석수'만이 아닌, 거기에 추가로 지역구당선자수를 더한 '할당의석수 + 지역구당선자수'가 되는 것이다.

이러한 꼼수를 직접적으로 차단하기란 몹시 어렵다. 그저 단순히 "위성정당 창당을 금지한다"는 내용의 한 줄짜리 법률조항을 만든다고 해결될 문제가 아닌 것이다.[29] 이하의 방식들은 공통적으로 위성정당 꼼수를 '직접' 금지하기보다는, 꼼수에 따라 얻는 이득을 줄이거나 정당으로 하여금 지역구선거와 비례선거에 동시에 출마하도록 강제하는 내용의 간접적인 해결방안을 제시한다.
　










　
이상에서 살펴본 바와 같이 연동형 비례대표제의 장점을 그대로 승계하면서 위성정당 꼼수를 막을 수 있는 제도적 장치를 찾기란 매우 어렵거나, 사실상 불가능하다. 같은 선거제를 안정적으로 운영하고 있는 독일, 뉴질랜드 등 여러 나라의 사례에서 알 수 있듯 연동형 비례대표제의 바람직한 완성을 위해서는 단순히 제도의 이식뿐만 아니라 꼼수를 용납하지 않는 건전한 정치문화의 정착까지 함께 이루어져야 할 것으로 관측된다.

6. 참고자료[편집]

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21대 국회 의석수 계산기
미디어오늘 기사
최장집 등 정개특위 자문위 ‘360명 증원·연동형 도입’ 의견서 제출
[윤평중 칼럼] 선거법 개혁으로 敵對정치 넘어서야
[朝鮮칼럼 The Column] 거대 양당, 연동형 비례대표제 뭐가 두려운가
[김진국 칼럼] 상대당 실수로 버티는 거대 양당
[김진국의 퍼스펙티브] 집권당은 떡시루, 제1야당은 떡고물 차지했다
[성한용 선임기자의 정치 막전막후] 기득권 세력은 ‘국회의원 증원’ 싫어한다
[중앙시평] 심상정 국회 정치개혁특별위원장께
[박성민의 정치 인사이드]연동형 비례대표제가 정답인가…지역구 합쳐 한 선거구서 3명 이상 뽑자
[기고] 영국식 의석추가형 비례제 참고하자[30]
[기획] 연동형 비례제 나라를 가다
국회의원 선거제도 개편논의와 대안의 모색 - 국회입법조사처 보고서
Scottish Parliament electoral system