부다페스트 안전 보장 각서
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1. 개요[편집]
Budapest Memorandum on Security Assurances(위키백과)
1994년 12월 5일 헝가리 부다페스트에서 카자흐스탄, 벨라루스, 우크라이나 3국과 러시아, 미국, 영국간 체결한 각서(Memorandum).
더불어 중국과 프랑스 역시 별개의 문서를 통하여 핵 폐기를 대가로 해당 3국과 안전 보장 각서를 체결하였다[1].
소련 붕괴 후 카자흐스탄, 벨라루스, 우크라이나 3국이 핵확산금지조약에 가입하는 과정에서 체결되었다.[2]
2. 배경[편집]
1991년 소련이 붕괴함에 따라 원래 소련에 소속되어 있던 카자흐스탄, 벨라루스, 우크라이나에는 소련이 개발 및 생산한[3] 막대한 양의 핵무기가 잔존하게 되었는데 그 중 우크라이나에 잔존한 핵미사일은 176개였고 핵탄두는 1800여기로서 그 자체로 세계 3위권의 핵무기 보유량에 달할 정도였다. 더불어 카자흐스탄도 1410개의 핵탄두를 보유하고 있었고 벨라루스도 825개의 핵탄두가 있었다.
우크라이나 역시 독립 초기에는 핵무기를 그대로 보유하여 핵보유국가로 인정받으려는 목소리가 일부 있었으나 소련 붕괴와 자본주의 체제 전환의 부작용으로 물가 폭등과 임금체불 일상화, 사회복지 제도 붕괴 등에 따른 마피아 창궐, 팽창해 가는 지하경제 등 심각한 가난에 빠졌던 이들 국가들은 핵미사일을 활용할 처지가 못 되었고 무기를 관리하는 업무를 맡은 사람들도 미화로 몇 달러 정도의 푼돈을 받았던 시절인지라 돈을 벌기 위해 이런저런 경로를 통해서 다른 무기와 마찬가지로 핵미사일을 외국에 팔아먹으려는 시도가 많았다.[4] 예를 들어 1992년부터 재임한 우크라이나의 초대 부총리 이호르 유흐노우스키(Ihor Yukhnovskyi)는 우크라이나의 핵무기는 우크라이나 국민들의 소유임을 주장하며 핵무기를 국제 경매에 내놓아 가장 비싸게 부르는 국가에 팔겠다[5]고 공식적으로 선포할 정도였다#.
즉 카자흐스탄, 벨라루스, 우크라이나 입장에서 핵 미사일은 상징성 외 쓸모는 없는 고철에 불과하고 미국과 러시아 등 기존 핵보유국의 입장에서 이들 핵미사일의 존재는 장차 이 부실한 나라들이 통제불능의 상태에 빠지기라도 하면 핵무기가 암시장에서 거래될 수 있는 등 국제 핵질서를 위협하는 요소로 보였으며 핵미사일에 들어간 핵물질을 이런 신생국들이 제대로 관리하지 못해 빼돌려져 이슬람 극단주의자들이나 기타 과격단체 조직원들이 빼내 자국 혹은 타국에 대한 테러에 사용하는 것은 인류 전체가 심각하게 받아들여야 하는 최악의 시나리오였다.
이에 따라 미국은 넌-루가 협력적 위협 감소(Nunn–Lugar Cooperative Threat Reduction, CTR) 프로그램을 통하여 구 소련 영역에 존재하는 이들 핵무기의 감소를 대가로 이들 국가에 막대한 양의 경제적 지원을 실시하는 정책을 공식적으로 추진하였다. 우크라이나가 자신들의 영향력에서 벗어나길 원하지 않았던 러시아도 이에 동의하여 우크라이나에게 핵포기를 압박하였고# 거부 시 제재 및 군사적 공격도 상정하였다.[6] 결국 쓰지도 못할 핵전력을 보유하느니 차라리 뭐라도 하나 더 챙기자는 생각을 한 우크라이나는 1994년 1월 체결된 리스본 약정서를 통하여 미국, 러시아와의 합의를 통해 핵포기를 대가로 경제적 지원을 받기로 약속받았다.
결과적으로 카자흐스탄, 벨라루스, 우크라이나 3국은 핵확산금지조약에 가입하였고 1994년 12월 미국과 영국, 러시아를 대상으로 주권과 국경선의 보장을 골자로 하는[7] 부다페스트 안전 보장 조약을 체결함으로써 핵무기를 최종적으로 포기하였으며 우크라이나 등지의 핵무기는 전부 1996년까지 러시아에게 이관되어 러시아의 책임 하에 폐기되었다. 미국은 약속대로 경제적 지원을 하였고 우크라이나의 핵과학자와 기술자 4500여 명을 민간 직업으로 전환하는 데만도 1억8000만 달러의 비용을 지출했다#.
미국은 CRT 프로그램 실행 당시 연간 4억 달러, 4년 계획으로 총 16억 달러를 책정하였으나 이후에도 프로그램 진행은 계속되었고# 1991년부터 2012년까지 미국이 CRT 프로그램 실행을 위하여 러시아, 우크라이나, 벨라루스, 카자흐스탄에게 지급한 금액은 누적으로 87.9억 달러에 달한다고 한다#.
2.1. 우크라이나가 핵무기를 포기한 이유[편집]
일단 우크라이나 정부는 당시 보유하고 있던 핵무기로 인하여 우크라이나가 국제적인 영향력을 얻는 것과 핵무기로 인하여 타국으로부터 침략받지 않을 자체적인 국방력을 얻을 수 있다는 것을 분명히 인지하고 있었다.
그럼에도 우크라이나 정부가 핵을 포기하는 데는 다음의 이유가 있었다.
- 자체적인 생산 및 사용 능력 없음
즉, 이들 국가에 배치된 핵미사일을 발사시키고 격발하는 데 필요한 PAL(Permissive Action Links) 등의 접근 제어장치나 발사 코드는 전부 모스크바 지휘통제소에서 관리하였고 발사코드에 접근하려고 시도하면 즉시 모스크바에 통보되는 구조였기 때문에 무기로서의 효용이 사실상 없었다.[8]#
다만 우크라이나는 우라늄 농축설비와 발사체 기술만 없을 뿐이지 여타 설비와 관련 분야 연구진들을 다수 보유하고 있었기 때문에 '외부의 개입이 없다면' 진짜 핵무기 보유국이 되는 것은 수 년 내로 가능했을 것이다. 핵물질과 기폭장비 등 탄두의 핵심 부품만 빼낸 뒤 자체적으로 발사체를 개발하거나 PAL 코드를 자력으로 해독/해킹해 소프트웨어를 재구축하던지 하는 방식으로 말이다. 물론 실제로 그랬다가는 초강력 경제제재로 민생 수준은 북한 이하의 나락으로 굴러떨어질 것이며 코앞에서의 핵무장을 두고 볼 리 없는 러시아의 공격을 받을 것이니 현실적으로는 불가능이나 다름없었다.[9]
우크라이나는 핵무기가 본 지역에 배치된 까닭에 핵무기의 실질적 계승자이다. 하지만 해당 무기의 운영에 필요한 통제는 절대 우크라이나에 속하지 않았으므로 순수한 형태의 핵 무기 보유국이라고는 볼 수 없다.
분명하게도 소유권에는 최소한 다음의 세 가지 조건이 필요하다: 점유, 사용 그리고 해당 자산의 처분 권리가 그것이다.
우크라이나는 해당 핵무기를 "사용"할 가용능력을 가진 바가 없다. 비록 우크라이나의 핵무기라고 지칭되지만 말이다.
(중략)
소련의 후계국인 우크라이나는 그러한 정의를 내릴 때가 되었다. 우크라이나가 그러한 방향으로 노력한 결과, 우크라이나는 핵 무력을 가진 것으로 "인정"받을 가능성이 생겼다. 하지만 먼저 우크라이나는 고유 "자산"의 "사용 가능성" 실행과 관련하여 독립국가연합(실질적으로는 러시아)의 전략 핵전력 합동사령부와 법적, 기술적 이슈를 해결하여야 한다.
(중략)
우리 고유의 핵 프로그램을 생성하고 핵 미사일 무기에 의한 방어시스템을 제공하기 위해서, 우리는 독자적으로 생산능력을 확보하여야 하고 핵 탄두를 꾸준히 현대화하여야 한다. 이를 위해서는 아래 사항이 필요하다.
1) 적절한 과학적, 기술적 가용능력
2) 핵물질을 생산하기 위한 산업적 가용능력(무엇보다도 고농축 우라늄과 플로토늄)
3) 핵탄두를 제조하기 위한 산업적 가용능력 및 이를 적절한 상태로 유지하기 위한 능력
4) 핵무기 운반용 차량을 제조하기 위한 산업적 가용능력
5) 핵탄두를 위한 운반, 유지, 저장고 안전, 물리적 보안에 필요한 인프라
6) 핵탄두의 운용 지휘 및 통제를 위한 인프라
7) 핵탄두 실험을 위한 시험장
이들 중 하나라도 결여되어 있다면 핵 미사일 전력을 생성하고 신뢰성있게 유지하는 것이 불가능하다.
우크라이나는 상기 사항 중 1,2,3,7번 사항이 결여되어 있으며 5번은 부분적으로 결여되어 있다.
명백하게도 상기된 문제는 우크라이나 입장에서 너무 복잡한 문제들이다. 다른 국가들로부터 지원을 기대하는 것도 불가능하다.
출처: 우크라이나 외무부 분석 보고서
- 제한된 시간과 너무 많은 비용
그(레오니드 크라우추크)는 핵무기 폐기 결정과 관련 “우크라이나는 보유 핵무기를 포기하는 모습을 전 세계에 사상 최초로 보여줬다”면서 “나는 핵무기가 있어서는 안 된다고 생각했다. 우크라이나는 과거 체르노빌 원자력 발전소 폭발 사고도 있어 핵의 위협을 잘 알고 있었다”고 말했다.
그는 우크라이나가 핵무기를 포기했던 배경에 대해 이렇게 덧붙였다. “우크라이나가 당시 핵탄두를 165기 보유했다. 이 핵무기는 러시아가 생산한 것이었다. 1998년이면 핵탄두를 교체해야 하는 상황이었다. 교체하려고 하다 보니 러시아제여서 우크라이나가 단독으로 할 수 없다는 현실적 고민이 있었다. 결국 우크라이나가 핵은 갖고 있었으나, 그건 우크라이나의 것이 아니었다.”
우크라이나 초대 대통령 레오니드 크라우추크, 주간조선 인터뷰(2014.12.22)
우크라이나가 "핵 버튼"을 취득하는 경우에도 우크라이나가 핵보유국이 되기 위해서는 핵탄두를 재생산하는 문제가 남아있다.
핵탄두는 사용시한이 있기 때문이다. 관련 전문가에 의한 추산에 따르면 현재 우크라이나에 소재하는 핵탄두의 사용시한은 10년이다. 해당 핵탄두가 고준위 방사성 폐기물이 되는 시간을 포함해서도 말이다. 해당 무기고를 안전하게 보전하기 위해서는 신뢰할만한 저장시설이 필요한데 미국의 전문가에 따르면 이를 위해서는 약 10억 달러가 필요하다고 한다.
우리나라 역시 누적된 방사성 폐기물을 주기적으로 "청소"하여야 할 것이나 이를 위해서는 핵물질의 재처리에 특화된 발전소를 생성하여야 한다. 해당 발전소를 건설하기 위해서는 막대하고 복잡한 기술적 문제를 해결하여야 하며 유의미한 지출 및 재정적 자원 역시 필요하다. 이를 위해서는 연간 4억~5억 달러가 필요한 것으로 추산된다.
출처: 우크라이나 외무부 분석 보고서
우크라이나 국립과학 대학교의 전문가 추산에 의하면, 사회적 비용(주택 건설, 사회적 시설, 신규 기술 훈련 등)을 포함하여 우크라이나내 소재하는 핵 미사일 무기의 소멸을 진행하는 비용은 1992년 2분기 기준으로 약 56억 카르보바네츠에 달할 것으로 추산된다. 만약 미국에서 해당 작업이 진행된다면 소요되는 비용은 약 22억 달러로 추산된다. 이는 현존하는 우크라이나내 핵 미사일 시설을 7년간 유지하는데 필요한 비용 약 50억 카르보바네츠와 유사한 수준이다.
현재 상태에서 미국은 우크라이나가 핵무기를 완전히 제거하는 대가로 1억 7천5백만 달러를 우크라이나에게 지원한다고 발표하였다. 포괄적인 프로그램으로서 사회적인 측면에서 추가적으로 우크라이나에게 1억 5천만 달러를 지원하는 협상이 진행중이다.
출처: 우크라이나 외무부 분석 보고서
'우크라이나 핵정책에 대하여 대안적으로 접근시 발생가능한 결과 관련 추가 정보(1993년 2월 19일 작성)#'
- 러시아로부터의 지원 단절 및 갈등 격화
또 당시 러시아와 우크라이나 간에는 정식 외교관계가 성립되지 않았고 독립국가연합 참여 및 크림반도의 영유권 등을 놓고 분쟁 중이었는데 우크라이나는 당시 러시아가 우크라이나에 요구하던 조건 중 하나(핵무기 포기)를 수용함으로써 대러시아 협상에서 좀더 능동적으로 대응할 수 있을 것이라고 예상하였다. 실제로 우크라이나는 핵 포기의 대가로 러시아로부터 우크라이나의 주권과 영토에 대한 보장을 받았고 이는 이후 독립국가연합 내에서의 활동과 크림반도 영유권 협상에서 보다 우크라이나에 유리하게 작용하였다.
결국 NPT에 가입하지 않는다면 우크라이나가 핵 산업 관련하여 다른 국가와의 공정한 경제적, 과학기술적 연관성을 유지하는 것은 불가능하다.
예를 들어 그러한 고립의 대가로 우크라이나 핵발전소에 필수적인 핵연료 및 장비를 러시아로부터 공급받는 것은 중지될 것이다. 러시아 대통령령에 따르면, IAEA의 전면 안전조치를 따르지 않는 국가를 대상으로 한 수출은 금지되어 있으니 말이다. 우크라이나 자체적으로 핵 발전 싸이클을 생성하는 것은 시간과 막대한 비용을 필요로 한다. 이로 인하여 에너지 위기가 심화됨과 동시에 전력 공급의 방해(핵발전은 우크라이나의 생산 전력에서 30%를 차지한다)는 우리나라에 경제적 퇴보를 불러일으킬 것이다.
출처: 우크라이나 외무부 분석 보고서
- 국제적 고립과 증가하는 대내외적 위험성
우크라이나가 걱정하던 위험성에는 국내적인 위험도 있다. 러시아와 미국 등 국제사회로부터의 제재와 봉쇄로 촉발될 수 있는 국내정치적 불안뿐만 아니라 체르노빌 원자력 발전소 폭발 사고로 대표되는 원자력 사고도 그 위험 중 하나였다. 우크라이나가 독립하기 불과 5년 전에 우크라이나는 이미 인류 역사상 유래없는 원자력 사고를 겪었고 당시에도 많은 후유증에 시달리고 있었다. 소련의 막강한 권력과 관료체계, 모스크바의 날고 기는 전문가들로부터 많은 지원과 조력 하에서도 체르노빌 원자력 발전소 폭발 사고의 후유증을 제대로 수습하기 못한 상태였는데 장차 국제적으로 고립된 우크라이나가 미숙한 경험과 관리 능력을 가진 채 단독으로 핵 관련 시설을 운영하면서 발생할 수 있는 원자력 사고를 과연 어떻게 책임지고 누가 도와줄 것인가 하는 문제가 생긴 것이다.
핵 보유국에 의하여 제공되는 우크라이나 안보 보증(guarantees)의 규모는 이들 국가와의 협상과 상호 수용가능한 결과의 달성 의지에 달려있다. 오늘날의 세계와 유럽에서는 국제 관계에 참여하는 국가들의 국제적, 국가적 안보를 확정하기 위한 정치적으로, 법적으로 구속력있는 문서와 고유 메커니즘이 별도로 존재함을 깨달아야 한다. 명백하게도 이것이 언제나 효과적으로 작동하는 것은 아니다. 하지만 현대의 이런 구조하에서 국제 공동체의 지원 없이 다른 국가를 상대로 군사행동을 벌이는 것은 어려워졌다. 그런 행동은 극심히 부정적인 반응을 불러일으켜 기대하지 않았던, 때로는 기대와 완전히 반대되는 결과를 이끌어내기도 하기 때문이다. 심지어 미국, 프랑스, 영국같은 강대국들도 UN 안전보장이사회의 적법한 승인없이 모험적인 군사행동을 벌이지 않는다. 최소한 지역 공동체의 승인은 있어야 하는 것이다(그레나다 침공[12]
당시 미국의 군사행동에 대한 아메리카 국가 기구(OAS)의 지지 등). 심지어 러시아도 이러한 구조하에서는 정치적, 경제적 압박을 무시하고 행동하기 어려워 진다.
우크라이나의 안보도 어느 정도까지는 핵 보유국들과의 국제적 매커니즘과 문서화를 강화함으로써 보증(guaranteed)받을 수 있다(완전한 보증은 실무적으로 불가능하겠지만). 국제사회의 높은 주목을 받게 된다면 심각한 대치상황에서도 이들 핵보유국들은 협정을 위반하기가 어려워질 것이기 때문이다.
출처: 우크라이나 외무부 분석 보고서
'우크라이나 핵정책에 대하여 대안적으로 접근시 발생가능한 결과 관련 추가 정보(1993년 2월 19일 작성)#'
우크라이나는 이렇듯 핵 미사일과 ICBM을 그대로 유지하는 방안과 핵미사일과 ICBM을 모두 폐기하는 방안, 그리고 핵미사일은 폐기하되 ICBM은 유지하는 방안을 가정하여 3가지 시나리오 하에서 발생할 수 있는 긍정적인 결과와 부정적인 결과를 아래와 같이 정리하였고 결과적으로 핵 미사일과 ICBM[13]을 모두 폐기하는 방안을 결정하였다.
당시 우크라이나가 가정한 3가지 시나리오 및 예상되는 결과는 아래와 같았다.
출처: '우크라이나 핵 정책 시행에 따른 대안 모색의 잠재적 결과
우크라이나 외무부 분석 보고서(1992년 3월)#
1) 핵 보유국으로서 우크라이나
이 상태는 핵미사일 시설의 생성 및 유지에 있어 최소한 아래 요소를 전제한다
- 관련 이슈를 광범위하게 취급할 수 있는 특수 과학 연구 시설 네트워크
- 우라늄 추출, 재처리, 농축 시설
- 핵탄두 제조 시설
- 지속적인 기술적 지원을 보장할 수 있는 적절한 자원과 핵 무기 전투태세의 적절한 수준
- 핵무기의 현대화 및 전투 가용성을 확인하기 위한 핵 실험장
긍정적인 결과
- 우크라이나는 실질적인 "핵 보유국"의 일원이 되어 국제사회에서 강대국의 지위를 획득한다. 이는 지역적, 세계적 스케일로 정치적 상황에 영향을 끼칠 것이고 모든 국제 관계에서의 당면한 문제를 해결하는데 고려될 것이다.
- 우크라이나는 군대, 정치, 안보 문제 등에 대한 서방 국가들과 중부유럽, 동부유럽 국가들, 독립국가연합 국가들과의 협상에서 강력한 지위를 얻는다.
- 우크라이나는 군사정치적인 의미에서 세계 3위의 강력한 국가가 된다.
- 우크라이나가 가진 핵 억제력의 존재는 국가 안보 상황에 대한 자체적인 보증을 얻는다.
부정적인 결과
- 국제사회에 대한 우크라이나의 공헌이 제대로 평가받지 않는 등 부정적인 평판을 얻는다.
- 우크라이나는 러시아, 미국, 다른 핵보유국에 의한 핵 억제력 대상이 된다. 모든 전략 핵시설, 중요 경제시설, 대도시들은 다른 국가에 의하여 핵 공격 대상으로 최우선 설정된다.
- 핵보유국들이 위기 상황에서 우크라이나의 의도와 예상행동을 오판함으로써 우크라이나를 예방적으로 핵 공격할 위기 가능성이 상당히 커진다.
- 핵 미사일 시설을 관리적, 기술적 유지하는데 필요한 적절한 경험의 부재로 우크라이나 내 핵무기가 무허가로 사용될 수 있다. 이는 보복성 핵공격이나 핵 사고로 이어질 것이다.
- 서구 세계와의 정치적, 경제적 관계가 급격히 악화될 것이고 이는 사회적, 경제적으로 국내에 영향을 장기간 미칠 것이다. 또한 우크라이나에 대한 국제적 평판을 악화시키고 다양하고 적극적인 외교정책을 수립할 기회를 잃게 만든다.
- 러시아와의 긴장 관계가 급격히 올라갈 것이다. 러시아는 유럽 전체적인 균형과 우크라이나의 사회적, 정치적 상황 발전에 중대한 영향력을 끼치고 있으므로 이는 예측 불가능한 결과를 낳을 것이다.
- "핵 보유국 우크라이나"의 개념은 러시아와 미국, 다른 서방 국가들이 반(反) 우크라이나를 명분으로 연합하는 요소로 확장될 수 있다. 그런 경우 우크라이나는 정치적, 경제적 제재대상이 될 수 있으며 극단적인 경우 봉쇄까지 당할 수 있는데 이는 국내 위기를 불러올 것이다.
- 이웃 국가들과 다른 유럽국에 의한 부정적인 반응은 호의와 협조정신에 기반한 지역 외교정책을 수립할 가능성을 좁힌다.
- 지금까지 진행된 러시아에 의한 핵탄두 관리나 러시아 회사에 의한 액체질소 ICBM 제조가 중단되므로 핵무기를 전략적 공격 무기로 활용하는데 있어 위험이 증가한다.
- 핵 에너지를 평화적인 방향으로 사용함에 있어 경제, 과학, 기술 영역에서 국제적 협력이 제한된다. 러시아는 우크라이나 핵 발전소를 가동하는데 필요한 핵 관련 물질을 수출하지 않을 것인데 이는 우크라이나의 에너지 위기를 심화시킬 것이다. 우크라이나가 자체적인 핵 에너지 순환구조를 구축해야 하는 상황이 강요될 것인데 이를 위해서는 상당한 양의 금전적, 물질적 비용 지출이 장기간 이루어져야 할 것이다.
- 우크라이나는 핵 비확산 정책의 위반자가 될 것이고 핵보유국으로 인정받고자 희망하는 인도, 파키스탄, 남아프리카 공화국, 이스라엘, 이라크 등 핵보유 문턱국가(threshold nuclear states)의 시각에서 위험한 전례로 보일 것이다.
2) 전략적 공격 무기를 보유하지 않은 비핵화 국가
긍정적인 결과
- 국제사회에서 긍정적인 이미지를 보여주려는 우크라이나의 노력이 적절히 평가받을 것이다.
- 핵 미사일 시설의 부재로 미국 등 핵보유국로부터 전략 무기로 타격받을 요소 및 선제공격 위협은 사라질 것이며 우크라이나의 안보 등급이 상향될 것이다.
- 기술적 사고로 인한 핵 참사의 위협이 사라질 것이다.
- 우크라이나는 군사, 산업, 경제 개혁을 하는데 필요한 서구 사회의 신뢰를 충분히 얻을 것이다.
- 1991년 12월 8일 벨라베자 조약으로 발효된 독립국가연합 단일군 및 집단 안보 체제와 우크라이나 간 관계가 완전히 단절될 것이다[14]
- 우크라이나의 비핵화를 희망하는 유엔 안전보장이사회 상임이사국(러시아 및 서방 국가들)[15]
으로부터 광범위한 안전 보증을 얻을 수 있을 것이다.- 러시아와 우크라이나간 논쟁적 이슈 중 하나가 제거됨으로써 러시아와의 협상과정에서 우크라이나의 이익을 지키기 위하여 좀더 적극적으로 대응할 수 있게 된다.
- 핵 미사일 시설을 유지하는데 필요한 상당한 양의 물질적, 기술적, 재정적 자원을 자유롭게 사용가능해지고 해당 자원은 우크라이나 국군의 재무장과 국내 개발에 재배치될 수 있다.
부정적인 결과
- 우크라이나는 국제적, 지역적으로 영향을 미칠 수 있는 하드 파워를 상실하게 되고 정치군사적으로는 터키처럼 흑해지역에만 영향력을 끼치는 국가가 된다.
- 우크라이나에 대한 국제 사회의 관심을 일부 잃는다.
- 외교 문제를 해결하는데 있어 자국에 유리한 방향으로 "무력 요소"를 사용할 가능할 가능성이 줄어든다.
- 국가 안전을 보증하는 군사수단의 감소는 핵 무기와 유사한 수준까지 결국 재래식 무기를 늘리게 할 것이다.
- 우크라이나 산업 및 과학은 상당부분 군사부문에 기반을 두고 있음을 고려할때 우크라이나의 비핵화 및 중립국화를 위해서는 군대 및 과학, 산업적 시설을 전면적으로 재조직화해야한다.
3) ICBM만 보유한 비핵화 국가
긍정적인 결과
- 위선이나 거부감으로 인해 비난받을 수 있겠지만, 국제사회에서 긍정적인 이미지를 보여주려는 우크라이나의 비핵화 노력은 적절히 평가받을 것이다.
- 우크라이나는 영국, 프랑스, 러시아를 제외하고는 여전히 유럽 최고의 군사력을 지니게 된다.
- 우크라이나는 군사 및 정치, 안보에 관련된 일방, 쌍방 협상에서 강력한 지위를 유지할 것이다.
- 우크라이나는 억제무기를 보유함으로써 국가 안전에 대한 자체적인 보증력을 가지게 된다.
- 비핵 전략무기의 보존은 현재 생산가능한 미사일 양을 유지시킬 것이며 향후 필요할 때 언제든지 전략 무기의 생산 및 현대화를 수행할 기회가 있을 것이다. 이는 미사일 수출국으로서 우크라이나의 방어적 기반과 이익을 마련해줄 것이다.
부정적인 결과
- 우크라이나는 선제공격 목적으로 사용될 수 있는 군사력을 유지함으로써 비난받을 것이다.
- 핵 무기 없는 ICBM은 미국, 영국, 프랑스로부터의 핵공격을 받는 최우선 타격대상일 뿐이다.
- 미사일 시설을 유지하는 것은 상당한 수준의 재정지출을 필요로 하는 것인데 군사적 이득은 그보다 크지 않다.
- 우크라이나에 대한 국제사회의 신뢰를 약화시켜 우크라이나를 고립시킨다.
- 전략 무기의 존재는 이웃국가 및 다른 유럽국가의 불안을 촉발시켜 지역 및 상호 외교에서 건전한 관계를 구축하려는 우리의 기회를 감소시킨다.
- 국제사회가 핵공격을 포함한 모든 공격으로부터 우크라이나의 안전을 보증할 가능성이 급격히 줄어든다.
- 핵 무기고를 보전하는데 있어 러시아군은 두말할 나위 없이 우크라이나군보다 우위에 있다. 때문에 러시아는 우크라이나와의 협상에서 안보, 군사적으로 유리한 위치에 있다. 만약 우크라이나가 "핵 보증"을 받지 않는다면 양자 관계에서 불균형이 발생할 것이고 이는 동부 국경지대의 안보 수준을 약화시킬 것이다.
3. 전문[편집]
각서 내용을 간단하게 요약하면 다음과 같다.
우크라이나가 NPT에 가입하고 핵무기를 제거한다면
1. 미국, 러시아, 영국은 우크라이나의 독립, 주권, 국경선을 존중한다.
2. 미국, 러시아, 영국은 우크라이나에 대한 무력사용을 자제한다.
3. 미국, 러시아, 영국은 우크라이나에 대한 경제위협을 자제한다.
4. 미국, 러시아, 영국은 우크라이나가 핵공격을 받으면 UN 안보리에서 논의 후 우크라이나를 지원한다.
5. 미국, 러시아, 영국은 우크라이나에게 핵공격을 하지 않는다.
6. 상황이 변하면 다시 협의한다.
우크라이나와 러시아, 미국, 영국이 체결한 보장각서의 전문은 아래와 같다.[16]
벨라루스와 카자흐스탄이 체결한 부다페스트 안전 보장 각서는 아래 내용 중 국명만 일부 다를 뿐이다. 참고
Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons
우크라이나의 핵확산금지조약 가입과 관련한 안전보장에 대한 양해각서
Budapest, 5 December 1994
부다페스트, 1994년 12월 5일
The United States of America, the Russian Federation, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,
미합중국, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국은,
Welcoming the accession of Ukraine to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons as a non-nuclear-weapon State,
우크라이나가 비핵무기국가로서 핵확산금지조약에 가입하게 된 것을 환영하며,
Taking into account the commitment of Ukraine to eliminate all nuclear weapons from its territory within a specified period of time,
우크라이나의 특정 기간 안에 자국 영토에서 모든 핵무기를 제거한다는 약속을 고려하면서,
Noting the changes in the world-wide security situation, including the end of the Cold War, which have brought about conditions for deep reductions in nuclear forces.
핵전력의 깊은 감축 조건을 가져온 냉전의 종식을 포함한 세계 안보 상황의 변화에 주목하며,
Confirm the following:
다음을 확정한다 :
1. The United States of America, the Russian Federation, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, reaffirm their commitment to Ukraine, in accordance with the principles of the CSCE Final Act, to respect the Independence and Sovereignty and the existing borders of Ukraine.
1. 미합중국, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국은 CSCE Final Act의 원칙에 따라 우크라이나의 독립과 주권 및 기존의 국경을 존중하겠다는 그들의 약속을 재확인한다.
2. The United States of America, the Russian Federation, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, reaffirm their obligation to refrain from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of Ukraine, and that none of their weapons will ever be used against Ukraine except in self-defense or otherwise in accordance with the Charter of the United Nations.
2. 미합중국, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국은 우크라이나의 영토보전과 정치적 독립에 대한 위협이나 무력사용을 삼가며, 그들의 무기는 자위 또는 유엔헌장에 따른 경우를 제외하고는 우크라이나에 대해 절대 사용되지 않을 것이라는 그들의 의무를 재확인한다.
3. The United States of America, the Russian Federation, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, reaffirm their commitment to Ukraine, in accordance with the principles of the CSCE Final Act, to refrain from economic coercion designed to subordinate to their own interest the exercise by Ukraine of the rights inherent in its sovereignty and thus to secure advantages of any kind.
3. 미합중국, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국은 CSCE Final Act의 원칙에 따라 우크라이나의 주권에 내재된 권리의 행사를 자신들의 이해관계에 종속시키고 따라서 어떤 종류의 이익을 확보하기 위해 고안된 경제적 강제를 자제하기로 한 우크라이나의 대한 그들의 약속을 재확인한다.
4. The United States of America, the Russian Federation, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, reaffirm their commitment to seek immediate United Nations Security Council action to provide assistance to Ukraine, as a non-nuclear-weapon State Party to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, if Ukraine should become a victim of an act of aggression or an object of a threat of aggression in which nuclear weapons are used.
4. 미합중국, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국은 우크라이나가 핵무기비확산조약의 비핵무기국가로서 만약 핵무기를 사용하는 침략행위의 피해국이 되거나 침략위협의 대상이 되어야 할 경우, 우크라이나에 대한 지원을 제공하기 위한 즉각적인 유엔안전보장이사회 조치를 모색 하겠다는 그들의 약속을 재확인한다.
5. The United States of America, the Russian Federation, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, reaffirm, in the case of the Ukraine, their commitment not to use nuclear weapons against any non-nuclear-weapon State Party to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, except in the case of an attack on themselves, their territories or dependent territories, their armed forces, or their allies, by such a state in association or alliance with a nuclear weapon state.
5. 미합중국, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국은 우크라이나의 경우, 핵무기 국가와의 연합 또는 동맹에 의해 그들 자신, 그들의 영토 또는 종속 영토, 그들의 군대 또는 그들의 동맹에 대한 공격의 경우를 제외하고, 핵무기비확산조약의 어떤 핵무기 비보유 조약당사국에 대해서도 핵무기를 사용하지 않겠다는 그들의 약속을 재확인한다.
6. The United States of America, the Russian Federation, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland will consult in the event a situation arises which raises a question concerning these commitments.
6. 미합중국, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국은 이러한 약속들에 대해 의문을 제기하는 상황이 발생할 경우 협의할 것이다.
This Memorandum will become applicable upon signature.
이 양해각서는 서명함에 따라 적용이 될 것이다.
Signed in four copies having equal validity in the English, Russian and Ukrainian languages.
유효성이 동일한 영어, 러시아어, 우크라이나어 4개의 사본으로 서명되었다.
4. 해석[편집]
4.1. 법적 구속력[편집]
2014년 러시아의 크림반도 합병 이후 우크라이나는 본 각서를 국제법적 구속력을 가지는 조약으로 해석하고 있다. 이에 따라 미국과 러시아는 책임지고 우크라이나의 주권과 안전을 보장해야 하며 우크라이나의 주권과 안전이 러시아로부터 침해받을 시 미국과 영국 등 각서 당사국은 무력을 동원해서라도 우크라이나의 안전을 보장할 책임이 있다는 것이 공식 입장이다.
하지만 미국의 입장은 다르다. 해당 각서는 각서일 뿐 조약이 아니라는 입장이다. 본 각서를 체결한 빌 클린턴 행정부는 물론이고 조지 W. 부시 행정부 역시 해당 각서를 조약으로 해석한 바가 없으며 이에 따라 우크라이나에 대한 군사적 지원은 전혀 이루어진 바가 없다.[17]
또 미국 상원은 미국의 조약에 대한 승인권을 가지고 있고 미국법상 조약으로 인정받기 위해서는 상원에서 3분의 2 이상의 승인을 얻어야 하는데 부다페스트 안전 보장 각서는 그런 과정을 거치지 않았다. #
따라서 2013년 버락 오바마 행정부가 벨라루스의 독재와 인권 탄압을 경고하는 의미에서 벨라루스에 대한 경제 제재를 실시하였을 때 이게 부다페스트 안전 보장 각서 위반이라는 지적이 일부 제기되자 공식적으로 "부다페스트 안전 보장 각서는 국제법적 구속력이 없다”[18]고 발표하면서 본 각서가 실질적으로도 조약에 해당하지 않는다고 공식적으로 천명하였다. #
사실 국제법적으로 검토하여도 본 각서에는 '우크라이나가 핵공격 받을시 안보리에서 논의한다(4항)' 외에는 미국, 러시아가 우크라이나를 위하여 장차 구체적으로 어떤 행동을 해야 하고 그 의무를 위반했을시 어떻게 해야 한다는 식의 구체적인 조항이 없이 각 당사국의 정치적 입장만을 나열하였고 미국, 영국, 러시아를 두고서도 군사행동 및 경제적 위협을 자제할 것(Refrain)만을 요구하였기 때문에 조약으로서의 효력은 거의 없다는 주장은 학계에서도 이미 많이 나온 바 있다##. 즉, 러시아가 우크라이나를 핵무기로 공격하지 않는 한 미국과 영국은 각서 위반 사실에 대해 러시아를 비난할 수는 있어도 직접적으로 무력개입할 근거는 없다는 것이다. 그리고 애초에 비핵국가에 대한 핵 선제 공격은 해당 합의서가 없다 쳐도 국제적 금기로써 9.11 테러 직후 격분한 미국조차도 고려하지 않았을 만큼 극단적인 선택지였기 때문에 러시아 정치권에 히틀러라도 나오지 않는 한 실현 가능성은 애초에 없었으니 그저 금기사항을 문서화하여 핵공격만큼은 당하지 않게 해주겠다고 한 것에 불과했다. 러시아 입장에서 보면 어차피 비핵국가에 대한 핵사용은 절대로 불가능하니 우크라이나가 핵을 포기했다면 어차피 합의서와 무관하게 굳이 동의해 주지 않을 이유가 없었다.
부다페스트 각서 체결로부터 약 1년 후인 1995년 12월에 체결된 데이턴 협정과의 비교를 통해서도 부다페스트 각서가 가진 법적 구속력이 거의 없다는 사실은 금방 알 수 있다. 보스니아 전쟁 끝에 체결된 데이턴 협정의 내용은 NATO군으로 구성된 평화수행부대(IFOR)가 데이턴 협정의 준수를 위하여 군사적 무력과 제공권 확보 등의 강제적 수단을 적극적으로 사용할 수 있다는 조항을 담고 있었다#. 한마디로 세르비아가 또다시 보스니아를 건드리면 NATO군이 책임지고 세르비아를 조지겠다는 약속이었다. 하지만 부다페스트 각서는 그런 구체적인 조항과 구속력보다는 정치적인 선언에 가까운 모습을 보이고 있을 뿐이다.
4.2. 안전 보장의 의미[편집]
각서의 목적인 안전 보장(Security Assurances) 역시 해석의 쟁점 중 하나다.
2014년 러시아의 크림반도 합병 이후 우크라이나 정부의 주장에 따르면 안전 보장(Security Assurances)를 본 각서의 목적으로 보고 본 각서의 목적인 우크라이나의 안전이 위협받을 때 미국과 영국이 무력 동원을 포함하여 적극적으로 개입하여야 한다는 입장이다. 예를 들어 볼로디미르 젤렌스키는 2022년 뮌헨 안보회의에서 해당 부다페스트 각서를 근거로 각서 당사국들에게 안전 보증(security guarantees)을 해 달라고 공식 요구하기도 하였다#
하지만 이는 2가지 관점에서 받아들이기 힘든 시각이다.
첫번째로 안전보장(Assurance)은 안전보증(Guarantees)이 아니다. 안전보장(Security Assurances)에는 장차 상대의 안전이 위협받는 상황이 발생할 시 상대를 보호한다는 의미가 없다. 예를 들어 2009년 당시 NATO에 주재하던 우크라이나 대표 Volodymyr Vasylenko는 우크라이나 국내 언론과의 인터뷰에서 부다페스트 안전 보장 각서 자체에 큰 권위를 부여하여 불가침조약이나 방위조약쯤으로 이상화하는 우크라이나 국내의 분위기를 비판하면서 각서상의 안전 보장(Security Assurances)이 안전 보증(Security Guarantees)이 아님을 지적하였다.
보장(Assurances)이 현재 상태의 완전함을 선언하는 것일 뿐이라면 보증(Guarantees)은 미래에도 그 완전함을 확보하기 위하여 구체적인 행동을 취할 것임을 약속하는 개념으로서[19] 각서에서 말하는 보장(Assurances)은 각서 체결 당시(1994년)의 우크라이나의 독립성과 주권과 국경선이 완전함을 확인(Assurances)한 것일 뿐 미래에 그 주권과 국경선이 침탈받는 경우에도 미국과 영국 등이 우크라이나의 독립성과 주권과 국경선의 완전함을 적극적으로 회복시켜 준다는 의미의 보증(guarantee)은 아니라는 것이다.
실제로 핵 무기 포기에 앞서 우크라이나 외무부가 내부적으로 작성한 분석 보고서(#)에서도 일관되게 영어의 guarantee에 해당하는 우크라이나어 표현인 'гарантії 혹은 гарантій'를 사용한 것이 확인되었기 때문에 우크라이나 정부 역시 당시 해당 용어의 정확한 의미를 알았던 것으로 보인다. 사실 Volodymyr Vasylenko의 인터뷰에서도 표현되듯 우크라이나가 NATO 가입을 서두른 이유 역시 부다페스트 안전 보장 각서가 우크라이나의 안전에 그렇게 실효성 있는 문서가 아니라는 위기의식 때문인 것도 있다.
두번째로 본 각서가 체결된 당시의 역사적 맥락을 따져 보면 본 각서의 목적은 미국이 러시아로부터 우크라이나를 지켜 주는 데 있는 것이 아니다.
1994년에는 소위 말하는 'NATO의 동진(東進)'이 시작되지 않았고 미국을 포함한 NATO의 군사적 영향력은 독일까지가 한정적이었는데 폴란드, 체코, 헝가리[20]도 아직 NATO에 가입하지 않은 1994년에 지리적으로 러시아와 가까운 데다 민족적, 경제적, 군사적으로 밀접한 관계를 지니고 있었을 뿐더러 역사적으로도 소련의 진정한 계승국을 자처하면서 독립국가연합을 창립하였던 우크라이나를 당시의 미국이 '보호'하기 위해서 본 각서가 체결되었다는 것은 넌센스에 가까운 주장이다.
당시 우크라이나와 러시아는 수십년 뒤의 우리가 생각하는 것보다 훨씬 가까운 사이였다. 일단 우크라이나는 러시아로부터의 독립을 선언한 것일 뿐 소련과의 단절을 선언한 나라가 아니었다. 일례로 1991년 9월 우크라이나 국회에 의해 제정된 우크라이나 계승법(Law on the Succession of Ukraine)#은 제7조에서 '우크라이나 헌법과 공화국의 이익에 반하지 않는 이상 우크라이나는 소비에트 연방이 체결한 국제조약의 권리와 의무를 법적으로 승계한다'고 밝히고 있으며 제8조에서 우크라이나는 소비에트 연방의 외화 부채까지 승계한다고 밝히고 있다. 이는 소련이 무너지자 재빨리 소련과의 단절을 선언한 폴란드, 체코, 발트 3국 등 다른 중부 유럽 및 동유럽 국가와 현격히 다른 양상이었다. 독립국가연합에 우크라이나가 정식으로 참여하지 않고 비공식적으로만 참여한 이유도 우크라이나가 보기에 소련의 적통 계승국은 우크라이나 자기들인데 러시아가 자기들을 소련의 적통 계승국을 자처하고 나섬에 따른 정통성 갈등 때문이었다.
뿐만 아니라 핵무기를 폐기하는 과정에서 우크라이나가 애초에 도움을 요청한 상대는 미국이 아니라 러시아였다. 이를 알수 있듯 우크라이나가 핵무기 폐기 여부를 내부적으로 검토하는 과정에서도 장차 우크라이나의 안보를 보증해 주는 것은 '러시아와 서방국가들(Росії та країн Заходу)'이라면서 우크라이나 안보를 보증(guarantees)해줄 수 있는 가장 명확한 주체는 러시아라는 점을 분명히 했다.
왜 우크라이나가 미국이 아닌 러시아에 의한 안보 보증(guarantees)을 기대했는지 따져 보려면 1990년대 초반 미국의 대외적 군사행동을 살펴볼 필요가 있다. 냉전 종식 직후 미국은 이라크를 공습하였고 세르비아를 군사적으로 압박하였으며 북한을 폭격하려고 했다. 즉, 당시 공산권 소속이었던 러시아와 우크라이나가 보기에 미국은 지구에 존재하는 유일무이한 절대 권력 국가로서 본인들이 생각하는 세계 평화에 해가 된다고 생각하는 소국들을 대상으로 거침없이 폭격을 실행하거나 고려하는 이미지였다[21].
부다페스트 각서 체결 직전 보리스 옐친이 빌 클린턴에게 보낸 편지에서도 이 점은 분명하게 드러난다. 이때 옐친은 최근 미국이 군사적 해결책을 실현했거나 구상한 국가들(이라크, 보스니아(세르비아), 북한)에 대한 관심과 우려를 길게 서술하면서 마지막에는 우크라이나에 대한 안전 보증(security guarantees)을 해 줄 것을 미국에게 요구했다.
우크라이나 경제개혁을 지원하고자 하는 위니펙 컨퍼런스[22]
에서 러시아의 참여를 확정한 당신의 역할을 언급하고자 합니다. 이는 우리에게 원칙의 문제였습니다. 러시아를 떼놓고서는, 아무도 실질적으로 우크라이나에 중대한 지원을 이룰수 없기 때문입니다. 우크라이나 대통령 레오니드 쿠치마는 최근 모스크바에 와서 나에게 불만을 제기한 적 있습니다. 그래서 저는 그에게 지원을 약속했고 우크라이나에 대한 신규 지원 패키지를 보여주기 위하여 러시아 외무장관 코지레프(Kozyrev)를 위니펙으로 보냈습니다. 그 위니펙 패키지는 7억달러 규모입니다. 안타깝게도 다른 G8국가들에 의한 상호공여는 우크라이나의 경제 문제를 해결하는데 명백하게도 부적절한 규모입니다. 이 문제에 대한 당신의 지원을 바랍니다.
일반적으로 저는 레오니드 쿠치마와 함께 개인적인 시간을 포함해서 매우 좋은 상호이해관계를 구축했습니다. 저는 다시 한번 우크라이나에게 NPT가입 협정을 준수하라고 강조하였으며 부다페스트 조약 체결자(러시아, 미국, 영국)에 의한 안보 보증(security guarantees)을 키예프에 제공하겠다고 제안하였습니다. 이 문제에 관하여는 레오니드 쿠치마와 저 사이에 아무런 모호함이 없습니다. 양국간 모든 쌍방이슈를 해결할 수도록 제가 다음번 키예프에 방문할 때, 러시아와 우크라이나간 역사적인 우호, 협력, 파트너쉽 조약을 체결하기로 약속했습니다.
이걸 염두에 두면서 저는 우크라이나 보증(guarantees)에 대한 문서에 서명할 준비가 되어 있습니다. 지도자의 서명이 확정해주는 이 문서는 러시아와 공제(共濟)관계에 있는 우크라이나의 모든 염려를 포괄할 수 있는 기념비적 문서이기 때문입니다. 하지만 지금 문서 초안에는 너무 많은 "구멍"이 있습니다. 구체적으로는 우크라이나의 서쪽 방면은 우크라이나가 가진 고유의 문제입니다. NATO 확장에 관한 논의에 반하여 현재로서 이 문제는 보다 심각해보입니다. "측면 제한선(flank limitaions)"[23]
에 대한 문제 역시 똑같습니다. 아시다시피, 우크라이나에도 이 문제는 존재하기 때문입니다[24].
이게 바로 부다페스트에서 명확한 양심으로 서명할 수 있도록, 우리 전문가들에게 보증 협정(the agreement on guarantees) 초안 문구를 마무리하라고 긴급하게 지시한 이유입니다. 레오니드 쿠치마가 현재 우크라이나 의회(Rada)와 조율중인 것을 생각하면 남은 시간이 별로 없습니다.
그리고 이에 대해 빌 클린턴은 다음과 같이 회신했다.
지난 몇 주동안 제가 아시아에 있는동안 우리가 논의할 많은 문제가 생겼습니다. 여기에는 새로운 유럽 안보 구조를 창설하기 위한 우크라이나 의회의 NPT 비준 문제도 있었습니다. 모든 문제는 우리의 협력 덕분에 요며칠간 순조롭게 진행되었습니다. 앞으로도 이런 과정을 구축해야 합니다.
NPT 가입을 우크라이나 의회가 비준한다면 , 우리는 부다페스트에서 레오니드 쿠치마 대통령, 누르술탄 나자르바예프 대통령, 알렉산드르 루카셴코 대통령과 함께 회의하여 우리 절차를 진행할 준비가 되었습니다. START 1 비준에 따른 물품 교환과 벨라루스, 카자흐스탄, 우크라이나에 대한 안보 보장(security assurances)이 그것입니다.
즉, 우크라이나와 러시아가 원했던 것은 '안전 보증'이었지만 실질적으로 러시아에 종속되었고 국민 성향도 친러에 가까웠던 이들 세 나라만 대상으로 미국이 안전을 '보증'해 줄 이유는 없었다. 실제 역사를 돌이켜봐도 부다페스트 각서의 대상이었던 벨라루스와 카자흐스탄은 이후 수십년 동안 일관된 친러 행보를 걸어왔다.
따라서 부다페스트 각서 1항에서 명시된 우크라이나의 주권, 독립성, 영토 보장에 대한 문구가 본질적으로 러시아를 겨낭한 것이라면[25] 부다페스트 각서 2, 3항에서 명시된 '우크라이나에게 군사적, 경제적 위협을 하지 않는다'는 문구는 미국과 러시아 둘 모두에게 해당하는 문구였다. 그리고 핵무기를 계속 보유함으로써 미국에게 폭격당할 우려를 하던 우크라이나 외무부의 내부 보고서와 보리스 옐친이 제안한 안전 보증(security guarantees) 문구를 고려하여 우크라이나와 러시아가 원래 표현하려고 했던 각서 2, 3항의 의미는 '우크라이나, 카자흐스탄, 벨라루스는 핵무기를 포기하겠으니 미국은 이들을 공격하지 말고 앞으로도 그렇게 되도록 적극적으로 조치를 취해달라'는 '보증'의 의미에 가까운 것이었겠으나 러시아의 안전 '보증' 제안을 '보장(assurances)'으로 격하하여 답변한 빌 클린턴의 의도를 고려하여 실제 각서의 2, 3항을 해석하자면 '공격 안하겠다는 입장을 확인하는 것으로 족하지 적극적인 조치를 약속할 수는 없다'는 '현재 보장'의 의미에 더 가깝다. 미국 입장에서 우크라이나의 독립성은 1항으로 충분히 충족된 것이므로 미래에 있을지 모를 이들 친러 국가들에 대한 제재나 대응에 각서 2,3 항으로 미국의 손이 묶이는 것을 원하지 않았다.
2014년 유로마이단 혁명까지 우크라이나의 대외 군사적 역사를 돌이켜보면 이는 보다 명확해진다. 2004년 이전까지의 우크라이나는 대만 문제로 미국과 갈등을 겪고 있던 중국에 소련제 항공모함인 랴오닝(항공모함)을 팔아해치우고 미국의 적성국인 이라크에 군사용 레이더 장비를 판매(#)하고 러시아에는 군함 건조를 위한 가스 터빈 엔진을 꾸준히 판매하는# 등 미국이 싫어할 만한 짓을 많이 하였던 만큼 미국과 우크라이나는 군사적으로 불편한 관계를 오랫동안 유지했다. 특히 우크라이나는 20세기 말~21세기 초반까지 중국에 약 30여가지의 군사기술을 제공했는데 우크라이나의 항공모함을 중국이 도입해 개조한 랴오닝함뿐만 아니라 중국의 이지스함으로 알려진 ‘052D’형 구축함의 터빈엔진 ‘DN/DA-80’, 주력 전차의 엔진 ‘6TD-2E’, 훈련기 엔진 ‘AI-222’ 등이 모두 우크라이나 기술로 제작되었다#. 그리고 이러한 군사적 협력은 중국에게 톡톡히 인정받아 2013년 12월 우크라이나 대통령 빅토르 야누코비치가 중국을 방문하였을 때 우크라이나는 중국으로부터 공식적으로 핵우산을 약속받기에 이른다##. 우크라이나가 핵우산을 제공받은 것은 이때가 유일하다. 그리고 중국이 누구의 공격을 가정하고 핵우산을 제공했는지 생각해 보면 당시 국제무대에서 인식되었던 우크라이나의 이미지를 쉽게 알 수 있을 것이다.
1990년대 미국의 행보를 돌이켜 보자면 이라크도 패고 세르비아도 패고 북한도 팰 뻔하는 등 거의 무소불위의 공격적 행보를 보였는데 그런 미국이 이렇게 오랫동안 깊숙히 친러, 친공산권 행보를 걸어왔던 나라를 대상으로 '군사적 보호'를 약속했다는 것은 당시 부다페스트 각서가 체결된 1990년대의 역사적 맥락을 완전히 무시해야 나올 수 있는 반응이다.
그 외에도 1990년대에 서방이 러시아와 우크라이나간 관계를 매우 밀접하게 보았다는 근거는 여기저기서 확인된다. 일례로 1993년 NATO의 확장을 내부적으로 검토하던 미국 외무부 선임 공무원 에릭 에델만(Eric Edelman)은 백악관의 러시아 전담 보좌관 스트로브 탤벗(Strobe Talbott)과 함께 NATO의 점진적 확장 단계를 논의하면서 유럽 각국을 NATO 가입 가능성에 따라 A, B, C 세 그룹으로 분류하였다. 나토 가입이 거의 확실한 그룹 A는 체코, 폴란드, 헝가리같은 나라였고 나토 가입 가능성이 어느 정도 있는 국가들이었고 C에는 발트 3국과 발칸반도 국가들이 포함되었다. 그리고 우크라이나는 러시아, 벨라루스와 함께 NATO 가입 가능성이 거의 없는 그룹 B로 분류되었다.[26].
NATO 가입 논의 당시 미국의 빌 클린턴과 독일의 헬무트 콜 사이에서 논의된 것에서도 이는 잘 드러난다. 부다페스트 각서 체결 이후 1995년 2월 시행된 회담#에서 이 둘은 NATO의 확장이 러시아와 우크라이나의 적대감을 부르지 않도록("does not antagonize Russia or Ukraine") 점진적으로 조심스럽게 이루어져야 한다는 점에 동의하는 등(1995년 기사) 우크라이나의 대러시아 종속성을 잘 이해하고 있었다.[27]
부다페스트 각서 체결 이후의 실제 역사를 봐도 1997년경 러시아와 우크라이나는 크림반도 영유권 협상을 타결함으로써 크림반도에는 러시아 해군이 무기한 주둔하게 되었다. 부다페스트 각서가 핵무기 포기를 대가로 한 (미국에 의한) 군사 보호 약정에 해당한다는 일부의 주장을 따르자면 당시 우크라이나는 러시아군이 상시주둔하면서 미국의 군사적 방위를 받는 이중적인 상황에 처했어야 할 것이지만 실제 역사에서는 그런 거 없이 그냥 러시아군만 주둔하였다. 이는 당연하다. 1990년대나 지금이나 러시아 민족주의는 '역사적으로 우크라이나는 러시아의 일부("작은 러시아")'라는 시각을 내부적으로 견지하고 있었고 굳이 민족주의가 아니라 현실을 들여다보더라도 경제적, 국내정치적인 의미에서 우크라이나의 대(對)러시아 종속성은 절대적이었다. 그런데 만약 우크라이나가 미국의 핵우산이나 군사적 방위 대상에 들어간다는 내용으로 부다페스트 안전 보장 각서가 체결되었다면 이는 러시아 입장에서 핵심 전략 지역[28]이자 자국의 영토 혹은 종속국인 우크라이나가 미국의 군사정치적 영향력 안에 들어간다는 의미와 동일하므로 러시아 국내 여론으로부터 엄청난 반발을 샀을 것이고 그 결과 부다페스트 안전 보장 각서 체결 역시 러시아의 동의를 얻지 못했을 것이다[29]. 하지만 실제 부다페스트 안전 보장 각서로 우크라이나가 미국으로부터 구체적으로 약속받은 바는 단순히 '우크라이나를 공격하지 않는다'와 '우크라이나에 대한 핵공격을 유엔 안전보장이사회에서 논의한다'는 수준으로 간단한 내용이었기 때문에 러시아 역시 본 각서 체결에 동의한 것이다.
또 1992년 당시 우크라이나 외무부가 작성한 핵무기 보유 관련 내부 보고서(문단 2.1 참조)에서도 미국으로부터의 핵 공격이 우려되었던 반면 러시아로부터의 관계 유지가 계속 필요했던 당대의 상황이 핵무기 포기 이유 중 하나로 언급될 정도다. 다시 말해 부다페스트 각서에서 우크라이나가 목적했던 바는
1) 우크라이나를 '작은 러시아'로 부를 만큼 우크라이나의 독립성을 인정하지 않았던 러시아로부터 우크라이나의 독립성을 인정받는 것이었다.
우크라이나가 핵무기를 포기하였기 때문에 러시아로부터 압박과 간섭을 받았다고 생각하기 쉽지만 1991년부터 1994년까지는 오히려 우크라이나가 핵무기를 가졌기 때문에 러시아는 더 강력한 압박과 간섭을 했고 그 모습은 폴란드 같은 옆나라까지 불안하게 만들 정도였다. 하지만 우크라이나는 핵무기 포기를 대가로 러시아로부터의 독립성을 명시적인 문구로 보장받았고 이후에는 러시아와 국가 대 국가로 수교도 정식 체결하고(1997년) 크림반도의 영유권도 보장받는 등 러시아로부터의 압박은 훨씬 약해졌다. 따라서 만약 우크라이나가 부다페스트 각서를 체결하지 않았다면 러시아는 우크라이나를 아예 독립국으로 인정도 안 했을 것이고 우크라이나의 독립성 위기는 더 빨리 찾아와서 결국 이치케리야 체첸 공화국 꼴이 되었을 가능성이 크다. 당시 러시아가 우크라이나를 압박할 수단은 많았기 때문에 우크라이나에게 핵이 있고 없고 여부는 중요한 게 아니었다.[30]
2) 소련의 핵미사일 전진기지로서 미국의 최우선 공격대상으로 설정되었던 우크라이나 안보 상황을 완화시키는 것에 있었다.
당시 미국은 압도적인 군사력을 바탕으로 세계 곳곳에서 전쟁을 상당히 일으키는 이미지가 강했다. 예를 들어 걸프 전쟁에서는 100시간만에 이라크군을 격퇴했는데 이후 상시적으로 이라크에게 공습을 가했으며 대량살상무기가 의심된다는 이유로 사담 후세인 정권의 교체를 공공연히 말하고 다녔다. 보스니아 전쟁에서는 스릅스카 공화국을, 코소보 전쟁에서는 세르비아를 공습해서 다수의 사상자를 발생시켰으며 북한의 핵개발이 의심된다는 이유로 대북 선제 타격도 검토하고 있었다. 불과 2~3년 전까지만 하더라도 소련에 소속되었던 우크라이나의 정치인과 공무원들이 이런 미국에게 위협을 느꼈던 것은 당연했으며 부다페스트 각서는 핵무기를 포기하는 대가로 미국의 공격 대상에서 벗어나려는 목적도 있었던 것이다.
3) 그리고 이렇게 확보된 독립성과 안전성을 바탕으로 국제 공조관계를 구축하여 앞으로의 위기에 대비하는 것에 있었다.
예를 들어 1994년 12월 5일에 있었던 유럽안보기구(OSCE) 회의 전날 밤 우크라이나측은 미국측 대사에게 "러시아가 부다페스트 각서를 앞으로도 준수할 것이라는 환상은 우리에게 없다(no illusions that the Russians would live up to the agreements they signed)"고 털어놓았다. 그보다 우크라이나 정부는 장차 러시아가 각서를 위반하는 최악의 상황에도 부다페스트 각서를 기반으로 국제 포럼(international fora)에서 지원을 호소할 계획("to get agreements that will make it possible for the GOU to appeal for assistance in international fora when the Russians violate the agreements")이었다. 미국의 직접적인 예방이나 보복 조치를 기대한 것이 아니다.[31]
러시아가 우크라이나를 재래식 무기로 공격하고 미국이 우크라이나를 군사적, 군사외적으로 지원하는 구도는 2014년 러시아의 크림반도 합병으로 인하여 새롭게 창설된 국제관계 구도일 뿐 부다페스트 각서가 체결되던 1990년대에는 상상하기 힘든 구도였다.
그렇다면 미국에게 부다페스트 각서는 무슨 의미였을까? 사실 미국 입장에서 부다페스트 안전 보장 각서는 다른 의미를 가지고 있었다. 미국 입장에서 부다페스트 각서는 NATO의 동진(東進)이라는 세계사적 사건을 진행하기 위하여 필수불가결하게 거쳐야 하는 절차였기 때문이다. 물론 미국이 처음부터 그런 목적을 가진 것은 아니다. 예를 들어 임기 초인 1993년 6월 10일 NATO 외무장관들과 개최된 회의에서 미국의 대표로 나온 빌 클린턴의 국무장관 워렌 크리스토퍼(Warren Christopher)는 "언젠가 적절한 시기에 나토를 확장시킬 수는 있지만 현재의 의제는 아니다("In appropriate time, we may choose to enlarge NATO membership. But this is not now on the agenda.")"라면서 나토의 확장에 부정적인 반응을 보이면서 나토의 확장보다 우크라이나의 비핵화가 더 중요하다는 식으로 발언하였다. 나토의 확장은 자동적으로 우크라이나를 나토와 러시아간 완충지대(buffer)로 설정시키는데 이로 인하여 우크라이나의 비핵화가 무산될 수도 있기 때문이었다. 이랬던 빌 클린턴 정부가 나토 확장론으로 급격히 태세를 전환함으로써[32] 우크라이나의 독립과 비핵화 문제는 다시 한 번 발목을 잡았다.
우선 당시 NATO의 확장을 꾀하던 미국 입장에서 중부 유럽 국가들의 신뢰를 얻을 필요가 있었으며 폴란드로 대표되는 강성 반러 국가들은 우크라이나에 본인들의 처지를 대입하여 러시아의 우크라이나 합병 시도를 막아 달라고 강하게 요구하고 있었다. 이들 중부 유럽 국가들은 소련 시절처럼 자신들이 다시금 러시아의 속국으로 전락할 위기감을 느끼고 있었고 실제로 1991년 우크라이나 독립 직후부터 러시아가 우크라이나의 주권과 독립성을 무시하면서 끊임없이 합병 시도를 하는 것에서 마치 그게 자기들의 미래라도 되는 듯 강한 불안감을 느꼈기 때문이다. 빌 클린턴과 당시 NATO 확장을 적극적으로 추진하던 헬무트 콜의 대담에서도 이런 내용을 확인할 수 있는데 당시 빌 클린턴과 헬무트 콜이 보기에는 우크라이나는 NATO 확장 계획의 핵심(linchpin)이었다. 우크라이나 자체 때문은 아니었다. 그보다는 "과거 바르샤바 조약 기구의 회원국들은 미국과 독일이 우크라이나에 대하는 모습을 보고 PfP[33]에 적극적으로 참여할지를 결정할 것이기 때문(one reason why all the former Warsaw Pact states were willing to support the PfP was because they understood what we were saying about Ukraine)"이었다. [34] 만약 우크라이나가 러시아의 영향력에 의해서든 우크라이나 내 친러 세력에 의해서든 러시아에 합병된다면, 미국과 서유럽을 신뢰할 수 없게 된 중부 유럽 국가들과 동유럽 국가들은 NATO 가입을 주저할 것이고 이는 빌 클린턴과 헬무트 콜이 구상한 NATO 확장 계획이 완전히 어그러지는 것을 의미했다. 때문에 미국은 이들 중부 유럽 국가들과 동유럽 국가들이 안심하고 미국을 신뢰할 수 있을 만큼 우크라이나의 주권을 러시아에 대하여 '보장'할 이유가 있었고 그 결과가 바로 부다페스트 안전 보장 각서였다[35].
그렇다면 우크라이나가 NATO에 가입하여 미국을 비롯한 NATO의 보호를 받는 안은 어땠을까? 이것 역시 미국도 처음에는 부정적이었다. 예를 들어 1994년 9월 22일 미국의 외교관 다니엘 홀브룩(Richard Holbrooke)은 빌 클린턴과 앨 고어의 지시를 받고 NATO의 단계적 확장에 대한 회의를 개최했는데 이때 다니엘 홀브룩은 NATO 확장을 위하여 왜 우크라이나 비핵화가 반드시 필요한지 참석자들에게 역설했다. NATO 확장은 NATO의 동쪽 경계선을 폴란드, 헝가리, 슬로바키아로 전진시킨다. 그러면 NATO와 러시아 사이에 있는 것은 벨라루스와 우크라이나밖에 없게 된다. 그렇다면 러시아로부터의 독립을 원하는 우크라이나는 그들이 절대 가입할 수 없을 동맹("an Alliance it can probably never enter")과 러시아 사이에 끼여버린다. 그리고 핵을 계속 보유할 구실(pretext)을 찾게 될 것이다. 하지만 우크라이나가 비핵화된다면 NATO의 확장은 비로소 막힘없이 추진될 수 있게 된다. 러시아의 반발이나 NATO의 확장을 막기 위한 구실도 이전보다 힘을 잃게 된다. 즉, 미국은 우크라이나 비핵화 과정에서 애초에 우크라이나는 NATO에 가입할 수 없을 것이라고 전제하고 우크라이나를 NATO와 러시아 사이의 완충지대로 남겨 놓으려고 했다[36].
하지만 다니엘 홀브룩의 단계적 확장 계획은 NATO 확장에 대해 초강경한 입장을 가진 미국의 국가안보 보좌관 안소니 레이크(Anthony Lake)를 비롯한 강성 보좌관들에 의해 수정되었고 안소니 레이크는 모든 국가에 대한 즉각적인 NATO 확장안을 내놓았다. 그리고 이때 빌 클린턴에게 올라가는 NATO 확장 보고서에는 "우크라이나와 발트 3국의 NATO 가입 가능성"에 대한 문구가 삽입되었으며 1994년 10월 빌 클린턴은 이 보고서를 읽고 "좋아보인다"고 NATO 확장 계획을 인가했다[37]. 우크라이나와 발트 3국은 모두 러시아의 국경선을 접하고 있다는 특징이 있었고 이들 국가가 NATO에 가입한다는 사실의 의미는 러시아와 NATO가 국경을 접하면서 우크라이나와 발트 3국을 러시아가 공격한다면 미국이 이들 국가를 보호하기 위하여 적극적으로 러시아군을 공격한다는 의미였기 때문에 우크라이나와 발트 3국의 NATO 가입은 당시 가능성이 거의 없으면서도 NATO 확장 계획의 화룡점정이자 최후반부 절차로 인식된 것이다.
그렇다면 우크라이나의 입장은 어땠을까? 당연하게도 당시 미국의 입장과 크게 다르지 않았다. 1990년대 체코에서 미국대사로 부임했던 제논 워커(Jenonne R. Walker)는 훗날 NATO 확장정책의 최전선으로 활약했던 역사를 회고하였는데 그 중에는 우크라이나 외무장관으로부터 들은 말도 포함되어 있었다. 무슨 말인고 하면 "우크라이나는 NATO에 가장 빨리 가입하는 신규 회원국은 아닐 것이며, 구공산권 국가들이 NATO 회원국으로 가입하기에 앞서 최소 5년의 시간이나 이들 나라의 확고한 독립이 우선 필요하다(he knew his country would not be among the first new NATO members, but urged that it be given five years or so to entrench its independence before NATO took in other former communist states)"는 것이었다#. 이는 러시아에 대한 위기감때문에 지금 즉시 당장 NATO 가입을 원했던 폴란드, 체코 등의 나라보다 훨씬 미지근한 반응이었다. 그리고 부다페스트 안전 보장 각서 체결 과정에서 우크라이나 외교부가 자체 작성한 보고서에도 우크라이나의 NATO 가입과 그로 인한 미국의 군사적 보호는 전혀 우크라이나 외무부의 계산 요소에 없었던 점을 고려하면 이는 당연한 반응이기도 하였다.
어쨌든 우크라이나와 발트 3국까지 고려한 미국의 NATO 전략은 NATO와 우크라이나간에 파트너쉽을 1997년경 체결하게 했다#. 이는 당시 러시아의 보리스 옐친 역시 NATO가 러시아 견제용이 아니라는 빌 클린턴의 설득을 믿고 NATO와 러시아간 협력 및 안보에 관한 기본협정(Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security)을 체결하여 NATO의 확장을 용인하던 것과 궤를 같이 한다.
하지만 1998년 코소보에서 인종청소가 벌어질 것을 우려한 NATO는 러시아의 후원을 받고 있었던 세르비아에 공습을 가하였고(코소보 전쟁) 세르비아가 NATO 회원국을 공격한 사실이 없음에도 NATO가 러시아의 영향권에 폭격을 했다는 사실에 러시아와 보리스 옐친은 분노하면서 NATO와의 협력관계를 단절시키고# 우크라이나도 덩달아 NATO에 멀어지는 동시에 중국, 이란 등 구 공산권 국가 혹은 미국의 적성국가와 교류를 활발히 했다. 우크라이나가 다시 NATO에 관심을 가지게 된 시기는 2004년에 발생한 오렌지 혁명 이후 빅토르 유셴코 집권기였는데 이때는 우크라이나를 둘러싼 대내외적 환경이 이를 뒷받침해 주지 못했다.
'우크라이나는 미국을 믿고 핵무기를 포기했으니, 러시아에 공격받는 우크라이나는 미국이 지켜줘야 한다'는 훗날 우크라이나 정부의 입장은 그로부터 10년이 더 지나면서 우크라이나에서 반러-친서방 성향이 훨씬 강어진 후의 일로서 역사에 근거를 두지 않은 일방적인 정치적 주장일 뿐이다.[38]
4.3. 러시아의 해석[편집]
각서의 당사국 중 하나인 러시아는 2014년 러시아의 크림반도 합병 당시 각서 위반이라는 미국 등 각국의 비난이 잇따르자 유로마이단 혁명 자체가 미국의 사주로 일어나서 합법적인 빅토르 야누코비치 정부를 몰아낸 쿠테타인 만큼 본 각서 제1항(우크라이나의 독립성, 주권 보장)을 위반한 것은 미국 본인들이며# 각서 체결 당시(1994년)와 달리 현재 우크라이나 안보 상황은 급변하였으므로 각서 제6항에 따라 새로운 약정을 체결해야 한다고 주장했다.
그리고 미국이 벨라루스에 가한 경제적 제재(2013년)와 빅토르 야누코비치 치하의 우크라이나에 가한 경제적 제재는 본 각서 제3항(경제적 위협 금지)를 위반한 것으로 각서 위반자는 오히려 미국이라는 것이 러시아의 주장이다.
2022년 2월 22일 러시아가 우크라이나 영토에 러시아군을 진격시키면서 우크라이나 내 친러 분리주의 미승인국가인 도네츠크 인민공화국과 루간스크 인민공화국을 독립국으로 인정하고 우크라이나의 존재를 부정해버리는 연설을 했는데 이는 부다페스트 안전보장 각서를 무력화시키기 위함으로 보인다.
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