서울 공화국/해결 방안

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1. 개요[편집]

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대한민국 헌법 제14조

모든 국민은 거주·이전의 자유를 가진다.[1]

수도권 과밀화는 거주·이전의 자유를 간접적으로 박탈하는 문제도 야기하고 있다. 서울에서 살고 싶어도 높은 집값과 생활비 때문에 상경하지 못하고, 지방에서 살고 싶은데 양질의 일자리가 없어 어쩔 수 없이 서울에서 사는 경우가 많다. 이 헌법 조항을 굳이 기술한 것도 이 때문이다.

대한민국 헌법 제123조

①국가는 농업 및 어업을 보호ㆍ육성하기 위하여 농ㆍ어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.

②국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.

③국가는 중소기업을 보호ㆍ육성하여야 한다.

④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농ㆍ어민의 이익을 보호한다.

⑤국가는 농ㆍ어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.

수도권 과밀화 현상을 해결하는 방안을 집단지성으로 제시한 문서.

서울로 들어간 국민이 지방으로 다시 나가지 못하는 현상이 벌어지곤 한다. 교통·항만 등의 유형 인프라(= 좁은 의미의 인프라)는 지방이 서울을 따라잡은 일도 심심찮게 찾을 수 있지만, 직장·교육·문화·의료·행정·치안 등 무형 인프라(= 넓은 의미의 인프라)의 공급은 지방이 서울을 따라잡은 일이 전무하며, 특히 일부 무형 인프라는 법적 문제 때문에 지방으로 이전할 수 없는 실정이다. 이 무형 인프라 공급의 부실이 대다수가 지방을 외면하는 치명적인 원인으로 자리 잡고 있으며, 이는 곧 서울에 대한 인프라 수요의 폭증, 그리고 서울 땅값의 상승으로도 직결된다. 이는 정치권 등에서 무형 인프라를 중요하게 다루지 않았던 것도 한몫한다.

사실 이 현상은 비단 대한민국에서만 일어나는 현상은 아니다. 강남3구에 서술되었듯 인프라 공급이 잘된 곳에 사람이 몰리고 그 땅값이 오르는 것은, 수요와 공급에 따른 매우 당연한 현상이다. 이 현상을 방증하는 말로 '말은 나면 제주도로 보내고 사람은 나면 서울로 보내라'라는 속담이 나올 정도로 말이다. 당장 중국만 봐도 베이징, 상하이 등의 대도시는 땅값이 매우 비싸고, 미국의 뉴욕 등도 사정은 마찬가지이다. 하지만 압도적인 인프라로 인한 인구 과밀화는 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 있기 때문에 어떻게 보면 '양날의 검'이라고도 볼 수 있다.

따라서 수도권과 비수도권 간의 인프라 격차를 해결하기 위해서는 지방에 인프라를 공급함과 동시에 서울에 몰린 인프라 수요를 어떻게든 분산시켜야 한다. 특히 유형 인프라의 분산 못지않게, 무형 인프라의 분산 역시 매우 중요한 과제이다. 이 문서는 그런 방안을 집단 연구 방식으로 다루고 있다.

일각에서는 결과의 평등을 실행하면 된다는 주장을 내놓기도 한다. 강제이주와 같이 강제적으로라도 인구밀도를 균등하게 하자는 주장이다. 그러나 이러한 주장은 헌법으로 정한 거주·이전의 자유를 정면으로 부정하는 것이며, 호패제를 시행하던 과거 조선시대나 도시 특히 프놈펜[2] 인구 대다수를 대책 없이 농촌으로 강제이주시킨 크메르 루주의 민주 캄푸치아같은 파탄국가이거나 산마리노, 팔라우 같은 소국에서나 가능한 것으로, 거주·이주의 자유가 헌법상 기본권으로 규정된 현대 민주주의 국가인 대한민국에서 이런 짓을 했다가는 당연히 정치적·사회적 후폭풍이 오게 된다.[3] 공산주의 국가나 독재주의 국가에서도 불가능한 게, 중국의 베이징이나 북한의 평양만 봐도 실현 불가능성을 확인할 수 있다.[4] 때문에 결과의 평등은 의미가 없고, 대신 거주·이전의 자유가 인프라 불균형 등 현실적인 문제로 인해 박탈되는 일이 없도록 법적 시스템을 마련하는 것이 옳다.

2. 천도(수도이전)[편집]

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수도를 이전해서 수도권 집중화를 해결하는 방법도 있기는 하나 이것은 매우 어려운 일이다. 고구려 장수왕처럼 왕권이 강할 때는 천도가 가능했지만,[5] 신라 신문왕은 서라벌(경주)에서 달구벌(현 대구)로 천도를 시도하려다 반대에 부딪혀 중지한 일이 있다. 태봉의 궁예가 쿠데타를 맞이한 이유도, 철원으로의 천도에 반대한 송악파 대신들을 견제하기 위해 공포정치를 휘두르다가 당한 것이라는 평가가 많다. 그래서인지 태조는 고려 개국 후 개경(송악)으로 도로 환도했다. 세계 역사를 보면 강력한 왕권과 명분이 없다면, 국토의 큰 변화나 전쟁, 외침으로 인한 수도 상실, 왕조교체 정도의 큰 사건이 있어야만 수도 이전이 가능했음을 알 수 있다. 이는 대한민국 역시 예외가 아니어서 6.25 전쟁이라는 위급사태가 발생하자 잠시 대전, 대구, 부산으로 임시 천도했고, 휴전 후 서울로 환도했다.

1970년대에 박정희는 연기(현 세종), 공주 일대로 천도하는 백지계획을 내세웠으나, 10.26 사건으로 사망하면서 무산되었다. 강력한 중앙집권 등의 이유로 이때가 수도권 집중화를 끊을 마지막 기회였다는 의견도 종종 보이는 편.

다만 정부 기능의 지방 분산 정책은 지속돼 1986년에는 전매청[6]이 중앙행정기관 최초로 비수도권인 충남 대덕군 신탄진읍[7]으로 이전했으며#, 이후 노태우 정부 당시인 1990년 '청 단위 중앙행정기관 지방 이전 계획'을 대통령이 제가해# 정부대전청사가 대전 서구 둔산동 둔산신도시 부지에 비수도권 최초 정부종합청사로 1998년 개청했다. 정부대전청사에는 청 단위 중앙행정기관과 소속기관 11개[8]가 자리잡았다.#

또한 2004년에는 노무현 대통령이 대한민국 행정 수도 이전 계획을 내세웠으나, 헌재가 '관습헌법'을 들이대면서 행정중심복합도시 건설로 그치게 되었다. 이는 논란이 많을 수밖에 없는데, 성문헌법 하에서의 관습헌법의 인정 여부에서부터 시작해서 설령 관습헌법을 인정하더라도 수도가 헌법사항인지, 법률로 관습헌법을 개정할 수 있는지 등 많은 논쟁거리가 있다. 위 결정에서 반대의견을 낸 전효숙 재판관도 관습헌법 자체는 인정하되 수도가 헌법사항이라는 것을 부정하고 법률로 관습헌법을 개정할 수 있다고 보았다. 2016년 10차 개헌이 논의되기 시작하면서 개헌안에 국회, 대법원을 포함한 중앙정부기관 전체를 세종시로 옮기자는 말이 나오기도 했건만, 박근혜-최순실 게이트로 인해 개헌론 자체가 흐지부지되기도 했다. 문재인 정부에 와서도 개헌 논의가 있었지만, 이마저도 코로나바이러스감염증-19 때문에 제대로 진척되지는 못하고 있다.

박원순 서울시장과 남경필 경기도지사 등, 수도권 지방자치단체장들조차 천도 비슷한 주장을 펴기도 했다. 세종시가 수도가 되면 더 이상 '수도'권이 아니게 되니, 기존 수도권을 옥죄던 온갖 규제 정책의 완화를 기대할 수 있기 때문이었다. 다만 수도권 규제는 수도권이라서가 아니라 인구와 경제력이 너무 집중되어서 생긴 것이므로, 실제 규제 완화를 기대하기는 어렵다. 이들 정치인들도 수도권이 너무 과밀되어서 생기는 교통 등의 문제를 인식했기 때문이거나 지역균형발전이라는 국가 전체의 대의를 위해서라고 볼 수 있다. 대통령을 지내기 전에 서울시장을 지낸 이명박의 경우 노무현이 추진했던 수도이전을 적극적으로 반대했지만 이는 수도권 집중 완화에 무신경한게 아니라 세종이 통일한국의 수도로서는 적합하지 않다는 판단 때문이었다.# 이명박은 세종을 수도로 삼지 않겠다고 했을 뿐 대신 교육과학중심 도시로 만들려는 계획을 세워 세종시 건설 자체를 취소시키려고 하지 않았고 개성수도론을 내세우는 등 수도권 집중 완화에 무관심하지 않았다. 애초에 수도권 과밀화가 심할 뿐만 아니라 중앙정부와 국회의 분절로 인한 불편도 심한지라, 정치 인프라의 편중, 그리고 이로 인해 따라오는 온갖 문제들을 고깝게 볼리 없었던 것이다.

통일이 언제 될지는 전혀 예측할 수 없다지만, 그래도 통일 이후의 문제도 생각해 둬야 한다. 남북통일/수도 문제/후보 지역 문서 참고.

무엇보다 큰 문제는 과거 왕조시대에는 정부 소재지라는 점이 도시 발전의 큰 이점이었겠지만 지금은 경제적 부를 창출하는 주체가 정부에서 기업으로 완전히 넘어가버린지라 정부 기관들이 지방으로 이전한다고 해서 서울 과밀화 완화의 효과가 어느 정도나 되겠냐는 반론이 나올 수 있다. 정부 청사들만 세종시로 내려가 버려도 삼성전자, SK하이닉스, 네이버, 카카오[9] 같은 기업들이 현 수도권에 뭉개고 앉아 사업장을 이전하지 않으면 정부 따라 세종시로 갈 사람이 별로 없어진다는 것이다. 미국도 주요 경제 중심지는 수도의 위치랑은 완전히 따로 놀고 있는지라 한국에서도 천도를 할 경우 뉴욕과 워싱턴 같은 결과를 낳아 별 효과를 보지 못하고 쓸데없는 세금낭비가 될 가능성이 높다.[10]

3. 인프라 공급[편집]

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3.1. 사회간접자본의 다각화[편집]

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기존의 사회간접자본(SOC)은 상술했듯 교통, 항만 등 유형의 인프라만을 아울렀고, 실제로 과거 국토 개발 계획은 고속도로 건설 등 지역별 연계 개선에 초점을 맞추었다. 이런 연계가 2019년 고성-속초 산불을 비롯한 연쇄적인 산불을 막아내는 등 긍정적인 영향을 끼쳤던 것도 사실이다. 하지만 장기적인 면에서는 지역별 인프라 불균형으로 인한 빨대효과라는 부작용을 야기하였고, 이 때문에 소멸 위기의 지역이 속출하고 있다. 일부 지역에서는 지하철을 연장하거나 새로 놓는 식으로 접근성을 개선해야 한다는 주장을 쏟아내고는 있지만, 그것만으로는 오히려 빨대효과를 악화시킬 수 있다는 것도 문제이다.

이를 개선하기 위해서는 SOC의 범위를 교통 등에 국한하지 않고, 국민 생활과 밀접한 모든 시설, 즉 '넓은 의미의 인프라'를 생각해야 한다. 국민 생활의 편익을 개선하기 위해 수도·가스·전기 등의 기초 인프라를 개선하고, 문화·복지 등 생활 인프라, 여기에 일자리 인프라도 개선해 지역 주민의 유출을 억제해야 한다는 것이다. 이렇게 지역 주민의 유출이 억제되면 자연스레 지역 내 경제가 활성화될 수 있기 때문이다. 실제로 문재인 정부에서 소득주도 성장론을 폐기하고 대신 채택한 것이 바로 생활 SOC이다.[11]

하지만 이러한 계획은 행정 인프라에 대해서만 수립되어 있어, 입법 인프라(정당) 및 사법 인프라(법원)에 대해서는 수립된 정책 자체가 없다는 문제가 남아있다. 애초에 이 부분은 삼권분립과 직결되는 문제이니 만큼 독재가 아닌 이상 해결이 불가능하다. 법원 인프라는 대전지방법원 같이 지원을 둬서 관리하는 식으로 대응이 가능하지만, 정당 인프라는 법률 때문에 서울 밖으로는 나갈 수 없는 실정이다. 특히 정당 인프라는 지방자치제의 태동기 때부터 오랫동안 지적되어 왔던 문제인데도 국회에서 계류조차 되지 않고 있다. 정당 인프라와 관련된 문제에 대해서는 정당법의 개편 단락에서 다룬다.

4. 수도권의 기능 분산[편집]

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4.1. 정당법의 개정[편집]

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현행 정당법에 따르면 수도에 중앙당을 두고 5개 이상 시·도당을 두어야 하며, (중략) 사실상 전국정당만을 인정함으로써 지역정당의 설립을 불가능하게 한다는 점에서 지방정치의 중앙에 대한 예속을 강화한다는 비판이 가능하다. 또한 지역주의 정당구도에서 호남이나 영남 지역 유권자의 정당 선택권을 제한한다는 비판이 제기되고 있다.

따라서 지역단위의 풀뿌리정당 설립이 가능하도록 (중략) 지역정당의 설립을 제한하고 있는 현행 정당법상 일부 조항을 개정할 필요가 있다.

한국의회학회, 국민의 정치참여 확대를 위한 정당제도 개선방안 연구에서

'2017년도 선거연수원 연구용역보고서'의 하나로 제출됨

대한민국헌법 제8조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.

정당법

제3조 (구성)

정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 각각 소재하는 시ㆍ도당(이하 "시ㆍ도당"이라 한다)으로 구성한다.

제4조(성립)

①정당은 중앙당이 중앙선거관리위원회에 등록함으로써 성립한다.

②제1항의 등록에는 제17조 및 제18조의 요건을 구비하여야 한다.

제17조 (법정시ㆍ도당수)

정당은 5 이상의 시ㆍ도당을 가져야 한다.

제18조 (시ㆍ도당의 법정당원수)

①시ㆍ도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다.

②제1항의 규정에 의한 법정당원수에 해당하는 수의 당원은 당해 시ㆍ도당의 관할구역 안에 주소를 두어야 한다.

[ 역대 정당법 제3조 조항 보기 ]

(1962년 12월 31일 제정)

①정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다.

②서울특별시·부산시·도·시·군에 한하여 당지부를 둘 수 있다.

(1972년 12월 30일 개정)

정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 서울특별시·부산시·도·구·시·군에 한하여 당연락소를 둘 수 있다.

(1980년 11월 25일 개정)

정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 서울특별시·부산시·도에 당지부를, 구·시·군에 당연락소를 둘 수 있다.

(1989년 3월 25일 개정)

정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 서울특별시·직할시·도에 당지부를, 구·시·군·읍·면·동에 당연락소를 둘 수 있다.

(1997년 12월 13일 개정)

정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 특별시·광역시·도에 당지부를, 구·시·군·읍·면·동에 당연락소를 둘 수 있다.

(2002년 3월 7일 개정)

정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 특별시·광역시·도에 당지부를, 구·시·군에 당연락소를 둘 수 있다.

(2004년 3월 12일 개정, 현재)

정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시·광역시·도에 각각 소재하는 시·도당(이하 "시·도당"이라 한다)으로 구성한다.

정당법의 개정 역시 지역 균형발전을 위해서는 반드시 거쳐야 하는 과정이다. 대표적인 예로 정당법 제3조를 들 수 있는데, 위에서도 볼 수 있듯 중앙당을 수도에 둬야 한다는 조항은 지역발전을 방해하는 독소조항으로 지속적으로 지적되고 있다. 비수도권 거주자의 목소리를 들어줄 수 있는 정당이 존재해야만 지역균형발전이 촉진될 수 있는데, 지역 정당의 설립을 방해하는 법률 때문에 균형발전이 계속해서 쳇바퀴를 돌고 있는 것. 나아가 지방자치 자체를 방해하는 원인으로도 지적되고 있다. 연혁을 봐도 '수도에 소재하는 중앙당'이라는 표현은 1962년 12월 31일 제정되고 다음 날인 1963년 1월 1일 시행된 이래 단 한번도 빠진 적이 없었으며, 그 해 열린 제6대 국회의원 선거에서 무소속 출마가 금지된 이후로 21대까지 가고서도 무소속 후보들은 국회에 제대로 입성하지 못하고 있다. 게다가 이 악법도 기어이 2023년 환갑을 맞이하였으며, 지금도 저출산을 비롯한 수도권 과밀화 문제를 악화시키는 주 요인으로 지목되고 있다.

각 시도당을 5개 이상 둬야 하는 조항(제17조)과, 각 1000명 이상의 당원을 둬야 하는 조항(제18조) 역시 풀뿌리 민주주의를 방해하는 요소로 지속적으로 지적되고 있다. 이는 서울이나 경기도 같은 수도권에 압도적으로 유리할 수 밖에 없는 구조인데, 수도권은 인구가 많기에 당원 확보가 비교적 수월하기 때문이다. 반대로 울산광역시는 인구 1000명 당 당원 1명을 동원해도 겨우 턱걸이 할 수 있을 정도이며, 제주도는 이 정도 유치로는 아예 불가능하다. 여기에 경기도 분도까지 이뤄지면 수도권만 4개 광역당을 세울 수 있게 되고, 여기에 고양시나 수원시 중 하나가 광역시로 승격되기라도 하면 수도권 만으로 5개 광역당 설립이 가능해진다. 당연히 이런 시나리오는 비수도권 정치인들에겐 악몽일 수 밖에 없는데, 비수도권이 정치적으로 설 자리가 더욱 좁아지는 것이기 때문이다.

그러나 정당법은 대한민국 헌법 제8조를 뒷받침하는 기본법이다. 따라서 헌법 소원을 통해 위헌 결정을 끌어내든, 입법부를 압박해 스스로 기득권을 내려놓게 하든 어떻게든 수도권에 사무실을 두지 않고도 정당을 설립할 수 있도록 법적 시스템을 구축해야만 한다. 또한 시·도 단위만이 아니라 시·군·구 단위의 지역당 설립도 다시 허용하여 같은 생활권 내의 현안을 해결할 수 있는 정당이 나와줘야 한다. 지역에서 발생하는 문제를 효율적으로 해결하는 데에는 지역 전문 정당만한 것이 없기 때문이다.

현존 정당들은 국회의원, 대통령 등 국책에 집중하게 하고, 대신 지방자치만을 전담하는 지역 정당을 설립할 수 있게 하는 것도 하나의 방법이다. 지방선거 때만 되면 터지는 비효율적인 선거 행태[12]도 따지고 보면 중앙당이 지역 정당 일도 도맡아서 생기는 현상인데, 이를 지역 정당에 위임하면 이런 행태를 최소화할 수 있다. 특히 제대로 검증되지 않은 (그것도 재범 가능성이 높은 범죄를 저질렀던 범죄자 출신의) 후보가 남발되는 문제는 현 정당법이 지방자치제도와 맞지 않아 발생하는 대표적인 문제이니만큼, 지역 정당의 설립은 수준미달 후보의 정계 진출을 차단하는 부수적인 효과도 있다.

물론 헌법 소원을 통해 위헌 결정을 끌어내려는 시도가 없었던 것은 아니다. 이미 2004년에 2004헌마456으로, 2014년에는 2014헌마496으로 청구된 바 있었다. 그러나 정당한 요건을 갖추지 않거나 절차상 하자가 발생하여 각하되었으며, 이는 감정적인 접근 방법보다는 보다 논리적인 접근을 통해 위헌 결정을 끌어내야 한다는 의미이다. 하지만 정당법은 특성상 당사자가 정당으로 한정되기에 헌법소원심판 특성상 청구 자체가 매우 어려우며, 이를 판결해야 하는 헌법재판소 역시 정당법과 관련한 이해당사자인지라 해결이 어렵다는 점이 문제이다. 상술했듯 '수도'와 관련한 정의에 대해 논란을 야기한 자가 바로 헌법재판소이니만큼, 그 이해당사자의 결자해지가 중요한 것이다.

또 갑작스러운 정당법 개정은 정당의 난립 등으로 사회적 비용을 야기할 수도 있다. 너도나도 대선에 뛰어들려고 할 게 뻔하고 그에 따라 투표용지도 걷잡을 수 없이 길어질 게 뻔하기 때문이다. 그러나 이 우려는 승강제를 통해 얼마든지 보완할 수 있는데, 이렇게 하면 제대로 되지 않은 정당은 하위 단위에만 머무르게 되고, 반대로 실력이 검증된 정당에는 국정을 믿고 맡길 수 있게 된다.[13]

4.2. 하급심 전문성 제고[편집]

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국내에서 일어나고 있는 각종 소송이 대법원까지 가는 비중이 크다는 것도 수도권 과밀화에 한몫한다. 실제로 가사소송만 봐도 판결에 불복해 대법원까지 끌고가는 소송건수는 계속해서 증가하고 있다. 이는 대법원이라는 서울 내 인프라에 대한 수요가 이전보다 오히려 더 늘어났다는 것을 의미한다. 또한 불필요한 상고는 대법원의 업무 피로를 가중시키는 중대한 원인으로도 지적되고 있다.

이를 해결하기 위해서는 중등 및 고등 법원에서 불필요한 상고의 가능성을 차단해야 한다. 즉, 하급심의 전문성을 끌어올려야 한다는 것이다. 대법원에서 파기환송을 하는 원인으로는 여러가지가 있지만, 하급심이 잘못된 판결을 내린 것도 그 중 하나이기 때문이다.[14] 따라서 잘못된 판결을 차단하기 위해서는 대법원에서 전문인력을 파견하거나 주요 판례를 공유하는 등, 어떻게든 상고 비율을 줄일 수 있는 방안을 강구해야 한다. 상고 건수가 줄어들면 대법원의 업무 피로가 자연스레 낮아지게 되며, 보다 중요한 소송에 역량을 집중할 수 있게 된다. 또한 이런 식으로 대법원에 대한 인프라 수요를 줄일 수만 있다면, 대법원 주변 지역(주로 서초구 일대)에 대한 법조계의 사무실 수요 역시 같이 줄어들게 될 것이다. 불필요한 사회갈등 비용을 줄이는 부수적인 이점도 있다.

실제로 수원지검에서는 2018년 1월 초 형사상고심의위원회를 출범시켜 불필요한 상고를 줄이려고 노력하고 있으며, 이를 대검찰청에서 그대로 받아들여 실행하고 있다. 아직은 1심, 2심에서 무죄 판결을 받은 형사 소송에만 적용되기에 효과는 제한적이지만, 민사 소송에도 중재위원회 등의 방식으로 운영할 수만 있다면 인프라 수요 분산의 효과는 더욱 커질 것이다.

하지만 하급심 판단에 대한 불신은 사법불신의 일종으로, 수도권-비수도권을 가려서 발생하는 것은 아니다. 그리고 상고심절차에 관한 특례법에서 대부분의 상고는 심리불속행 처리하고 있으며, 이 절차는 2심법원(고등법원)에서 이뤄지므로 굳이 서울까지 올라갈 필요도 없다. 다만 특례법 자체가 고등법원에서 확정 판결을 진행하는 것은 아니기에 여전히 대다수 사건이 대법원으로 올라가고 있으며, 이러한 상고 문제 및 수도권 과밀화는 특례법 보완을 통해 해결해야 할 일이다.

4.3. 각 도마다 균형적인 발전 도모[편집]

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수도권에 중심되는 것에 비교하여 지방 소외를 주장하지만 지방은 비수도권 전체를 한데 묶어 말하는 개념이기 때문에 같은 지방이라 해서 다 똑같은 처지는 아니므로 지방 중에서도 낙후도가 높은 곳을 집중적으로 발전시켜야 한다는 주장이 있다. 이유는 발전이 잘 된 지방까지 키워주면 결국 제2의 서울 공화국을 만드는 꼴이 되어 특정 지방으로의 편중도가 높아질 수 있다는 우려 때문이다.

하지만 지방에서 수위권에 해당되는 부산, 대구, 광주도 사실 사정이 녹록치 않고, 많은 인구에 비해서 그 인구를 제대로 유지 할 수 있는 인프라가 현저히 부족한 실정인지라 이들 지역 역시도 수도권으로의 인구 유출이 가속화되고 있다. 밑에서도 이야기하듯 이들 역시도 그러는 지경인데, 강원도나 제주도 같은 별달리 경쟁력 있는 기초산업조차 없는 지역에 인프라를 확충한다고 해서 얼마나 발전할 수 있는지도 따져보아야 할 것이다.

그러나 상술했듯 서울 공화국의 해결법이 부울경이라는 제 2의 경기도를 만드는 것이라면 그저 수도권 집중이 수도권/동남권 집중이라는 2개의 또 다른 문제로 발전할 뿐, 실질적인 의미의 국토 균형 발전이라고 보기는 어렵다. 경상도 지역 역시 인구 유출이 심각하다고 하나, 그렇다고 지금까지 서울경기와 더불어 군사정권의 대대적인 투자를 받으며 성장해 온 부산울산권과 대구권을 단순히 인구가 빠져나가고 있다는 이유만으로 다른 지역보다 더 신경써야 할 이유는 하등 없다. 광의의 인프라라는 것은 기업과 산업 시설을 포함하는 의미이기에 이미 자체적으로 그러한 인프라가 상당히 구축되어 있는 지역보다는 효율은 떨어질 지 몰라도 산업이 미미한 지역에 산업을 일으키는 것이 국토 균형 발전 차원에서 훨씬 중요하다.

4.4. 광역시를 중심으로 한 개발[편집]

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정부는 수도권 과밀화의 해결방안으로 지방에 혁신도시나 신도시를 만들어 인구 분산을 유도하고 있다. 하지만 인프라가 전무하고 일자리가 전무한 곳에 혁신도시나 신도시를 조성하다 보니 이게 오히려 역효과를 불러일으킨다는 지적이 있다. 신도시나 혁신도시를 조성하여 기업들이 이전하긴 했지만, 인프라가 받쳐주지 않아 직원들이 혁신도시에 정착하지 않고 셔틀버스를 통해 서울이나 수도권으로 출퇴근하는 현상이 일어나고 있다.[15] 이렇듯 인프라의 발전이 기업의 이전에 맞춰가지 못하면 직장인들의 통근시간만 늘리는 역효과가 일어날 수 있으며, 심한 경우 기업이 혁신도시에 정착하지 못하고 도로 수도권으로 돌아가는 역효과마저 일어날 수 있다. 없던 인프라를 새로 만드는 것이다보니 초기 비용이 상당히 들며, 이 때문에 한때 판교역이 큰 비판을 받기도 했다.[16]

때문에 기본적인 인프라는 갖춰진 광역시들을 필두로 광역권의 경쟁력을 높여야 한다는 목소리가 있다. 수도 서울이 성장하면서 경기도의 기초자치단체들 또한 성장한 것처럼 광역권의 종주도시를 우선 발전시킨다면 자연스럽게 종주도시 주변의 위성도시들도 발전을 한다는 주장이다. 이미 있던 인프라를 재활용 또는 재개발하는 것이다보니 신규 조성에 비해서도 비용이 적게 든다는 이점도 있다.#

물론 이 주장에 반대를 하는 사람들(특히 비수도권 중소도시 및 농촌 중심의 균형발전을 강력하게 주장하는 측)[17]도 있지만 광역시들의 사정은 예상보다 좋지 않다. 수도권인 인천과 수도권에서 가장 가까운 광역시인 대전을 제외한 모든 광역시들은 현재 인구 감소 추세에 있다. 대한민국에서 두번째로 큰 도시권인 부산·울산권은 수도권 인구의 채 1/3도 되지않는 690만 명 선이다. 인구뿐만 아니라 인프라에서도 큰 차이가 있는데, 대표적으로 교통 인프라 같은 경우엔 김해국제공항에는 미국이나 유럽으로 갈 수 있는 직항 항공노선이 전혀 존재하지 않고 그마저도 일부 외항사가 취항을 시도하면 인천 집중을 고수하는 국적사와 국토부의 방해로 무산된 적이 빈번했다. 김해국제공항 문서를 참고하자. 철도 인프라의 차이 또한 문제가 큰데, 비수도권 최초의 광역전철인 동해선같은 경우엔 서울에 1호선이라는 광역전철이 생긴 이후 무려 42년만에 생긴 광역전철이다. 또 동해선의 부산-울산같은 경우엔 1992년 착공하여 2001년 완공을 목표로 하였으나 2003년에서야 착공을 하였고 처음 완공 예정연도였던 2001년에서 20년이 지난 2021년 12월에서야 울산구간이 개통하며 공사가 마무리된다. 제2의 광역권의 인프라 수준과 개발속도가 이런데 다른 광역권의 상황은 쉽게 짐작이 갈 것이다.[18]

부울경 메가시티가 광역시 중심 개발의 대표적인 사례로, 수도권으로 지속적으로 빠져나가는 부울경의 인구를 붙잡고, 인프라 재개발을 통해 더 많은 기업을 유치하기 위한 프로젝트이기도 하다.#

그런데 부울경 메가시티도 울산과 경남 측에서 부산 중심의 사업으로 보고 거부감을 보이고 있는 등, 광역시 중심 개발이 전국적으로는 지방 분산에 성공할지언정 도별로 광역시 공화국으로 변질될 수도 있기 때문에[19] 광역시 중심 개발에 반대하는 여론도 없지 않은 상황이지만 광역시의 인프라가 서울만큼은 아니라도 잘 갖춰져 있는 상황이라 가장 현실적인 방안 중 하나임은 틀림없다.

5. 총론[편집]

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지금까지도 해결되지 않았고, 앞으로도 해결하기 쉽지 않은 난제이며, 저출산의 근본적인 원인이라고 볼 수 있다.

어떻게 보면 인간의 권력욕과 국가의 잘못된 정책이 단면적으로 드러났다고 볼 수 있다. 알게 모르게 권력 다툼이 일고 있기 때문에 쉽사리 수도권 아래로 내려가지 않으려 하는 것이고[20], 또 한편으로는 수도권에 있는 인프라를 지방에 내주기 싫어하는 것이다. 6.25 전쟁 때 부산으로 잠시 천도했다가 휴전에 들어가자마자 다시 서울로 환도한 것도, 부산에서 새로 인프라를 구축하느니 서울에 아직 남아있는 인프라를 재활용하는 것이 정치적으로나 경제적으로나 싸게 먹히기 때문이었다.

하지만 이제는 문제가 심각해졌기에 지역균형발전을 똑바로 고민해야 할 때다. 수도권 집중 현상 자체로 수도권에 대한 인프라 수요 폭증과 그에 따른 과도한 경쟁의 원인이 되고, 나아가 전국적인 사회적 문제 등으로 도리어 국가와 정치권에 악영향을 끼치고 있기 때문이다. 사회문제를 정치적으로 이용해 봤자, 결국엔 그 사회문제로 역풍을 맞을 가능성이 크다. 일부 지방은 중앙정부의 행정력이 닿지 않아 닫힌 사회가 되어버리기도 한다. 따라서 수도권에 과도하게 몰린 인프라 수요를 어떻게든 줄여서 균형있게 만들어야지, 그렇지 않으면 장기적인 사회문제의 고착화 등으로 국가의 장래가 고사할 수 있다.

이렇게만 보면 수도권 입장에서는 불만이 많을 수밖에 없지만, 수도권도 이미 과도한 집적불이익으로 삶의 질이 감소하고 있다.[21] 따라서 도시권의 지위 및 서울특별시의 수도의 지위는 유지하면서도 비수도권 대도시권이나 도청 소재지 권역, 기타 주요 도시권을 균형 개발하는 것이 가장 현실적이다.

특히, 지역 사회에 인프라 투자를 보다 적극적으로 활성화하기 위해서는 지역 정당의 설립을 허용하는 등, 보다 적극적인 법적 지원이 이뤄져야 한다. 지역의 목소리가 보다 서울에 원활하게 전달될 수 있도록 물꼬를 틀어줘야 진정으로 지역에 필요한 인프라가 무엇인지를 보다 정확하게 판단할 수 있기 때문이다. 이런 식으로 살기 좋은 지방이라는 이미지를 정착시키는 등 서울 없이도 불편을 느끼지 않게 메리트를 제공해 줘야 후속 인프라가 지방에 보다 빠르게 정착할 수 있고, 수도권을 벗어나 살고 싶어하는 욕구를 심어줘야만 수도권에 몰린 인구가 분산될 수 있다. 무형 인프라의 이전 없이 주택만 지어놓고서는 무작정 이사하라고만 하는 행태로는 결코 수도권 과밀화 현상을 해소할 수 없으며, 오히려 광주대단지사건 같은 사태를 낳을 수 있다.