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서울특별시 분할
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1. 개관[편집]
서울 공화국라는 단어로 상징되는 수도권 집중문제는 여러 정권을 거쳐 국정 중대 과제 중 하나로, 노무현 정부는 아예 행정수도를 지금의 세종특별자치시로 옮기려고 했다. 지금도 대한민국의 발전 측면에서는 수도권 특히 서울이 지나치게 비대해지고, 반면에 비수도권 지역이 소외되고 있다는 큰 문제를 안고 있다.
수도권의 개편 문제에 대해서는 크게 4가지인 분할파, 확장파, 통합파 및 경계 조정파로 나뉜다. 축소파의 지역 균형 발전을 지지하는 쪽에서는 서울특별시의 규제 강화를 하는 동시에 도시 면적이 지나치게 비대한 서울특별시를 분할하여야 한다는 주장을 한다. [1]반면 확장파는 수도권을 육성하는 차원에서 서울특별시 행정구역을 확장해야한다는 핵심 압축 발전 측 주장 및 수도권 경쟁력 제고 목적은 아니더라도 서울이 사실상 광역화된 현실에 맞추어 행정구역도 확장되어야하지 않겠냐는 주장도 있다. 통합파의 서울특별시-경기도-인천광역시 등 광역자치단체 간 갈등문제를 근원적으로 해결하는 차원에서 아예 서울, 경기, 인천을 '서울특별도'라는 하나의 자치단체로 광역대통합하는 주장, 조정파의 행정구역 개편때 생활권과 행정구역 일치 차원에서 중소 생활권이 서울특별시와 겹치는 일부 경기도 지역[2]만 서울시로 편입하자는 주장까지 다양하다. 이 문서에서 논의되는 서울시 자치구 통폐합론은 서울시 분할 목적보다 행정의 효율성 차원(일종의 구조조정) 논지에서 얘기된다.
서울시-경기도 간 버스노선 갈등문제, 서울 공화국으로 상징되는 서울집중문제와 같은 서로 상충되는 문제점들은 2016년 현재에도 현재 진행형이기에 서울특별시 분할 또는 서울특별시 광역통합 내지는 추가확장에 대한 논의는 앞으로도 나올 여지가 충분하다. 확장론(광역통합론), 분할론, 경계 조정론이 각각 나오는 데는 '세계화 추세에 따른 적극적인 광역화를 추구하느냐(행정구역 확장 포함)'[3], 아니면 '지역균형발전 및 소규모 단위(서울시 분할 포함)의 지역자치를 강화하느냐'에 따른 가치관[4] 및 실질적 이해관계[5]의 차이가 있기 때문. 통합론과 분리론의 이론적인 내용에 대해서는 행정구역 개편의 해당 단락과 관련 지방행정학 서적을 참조하는 것이 좋을 것이다.
도시계획 측면에서 보면, 한 국가의 전체 인구의 20%가 전체 국토의 0.6% 정도의 지역에 밀집해 있는 현상을 바람직하다고 주장할 사람은 찾기 힘들 것이다. 이 문제를 주변지역의 확장을 통해 해결하려 해도 이미 서울의 주변지역은 수도권이라는 이름으로 서울보다 더 많은 수준의 인구[6]가 거주하고 있다. 지금의 서울시만한 면적을 새로 편입해도 전체 국토대비 서울면적은 1.2% 가량에 불과한 반면, 편입지역에 따라 좀 다르겠지만 전체 인구대비 서울시민의 비율은 적게는 25%에서 많게는 35%까지 증가한다. 이래서는 인구 집중 문제가 더 악화될 뿐이다. 따라서 정부는 서울특별시의 확장을 최대한 억제하고 비수도권을 육성하려 한다.[7]
1995년 지방선거와 행정구역 개편을 앞두고 1993년, 1994년에 서울특별시 행정구역 개편(특히 서울특별시 분할)에 대해 줄기차게 논의되었었다.당시 여러 개편안들의 내용이 정리된 관련 기사 특히 당시 집권당이었던 민주자유당을 중심으로 서울특별시를 서울시(강북시), 강남시, 영등포시 또는 동북시, 서북시, 영등포시, 강남시 등 4~5개의 독립시로 분할하는 안이 적극 논의, 검토한 적이 있다.[8] 하지만 야당은 이에 대해 당리적 이해에 따른 계략이라며 비판했고[9] 학계에서도 광역행정에 트러블을 일으킬 수 있다며 반대의 목소리가 나왔다.관련기사 당시에도 서울시역 추가확장(참고기사, 수도행정청 설치, 서울특별도 광역대통합 등의 방안도 나왔지만 서울 분할 떡밥에 묻혀버렸다.
2. 서울 완전 분할론 (서울 해체론)[편집]
서울특별시를 3등분한 예
서울특별시를 전격 폐지하고 아예 여러 개의 지자체로 쪼개자는 논의. 예컨대 서울시(강북), 영등포시, 강남시로 나누거나 서서울시, 남서울시, 북서울시, 동서울시 등의 식으로 나누자는 논의. 사대문안 및 용산구만 서울시로 남기고 나머지 지역은 경기도 산하 자치시로 전환하는 안 및 위짤과 같이 여래 개의 대권역으로 분할하여 독립된 광역시로 전환하는 주장도 이쪽이다. 참고로 1990년대 초중반에 논의된 이후로도 2000년대에도 몇 번 잠깐이나마 본격적으로 논의된 적이 있는 방안이기도 하다.
하지만 서울은 경성부 시절부터 여러 자치구들이 서울특별시로 묶여 단일도시계획구역으로 시가지와 도로가 조성되는 등 서울 시가지 자체가 유기적으로 연결되어 있다. 강북과 영등포+강남이 한강이라는 거대한 하천으로 분절되었는데도 생활권을 근거로 한 분리론이 대두되지 않는 것은 그만큼 도시계획이 철저히 유기적으로 짜여졌다는 의미가 된다. 게다가 최근의 서울시 도시계획에서는 예전의 부도심이었던 강남과 영등포+여의도가 서울의 3대핵이라 해서 사실상 도심으로 승격된 상태다.
경기도 산하 시와 다르게 서울시 산하 자치구별로 도시계획구역, 상하수도, 버스/택시사업구역 등이 나뉘어지지 않고 묶여있는데, 이 모든걸 분리하면 광역행정에서 심각한 트러블이 일어날 수 있다. 그래도 이해가 안 가는 위키러들을 위해 한 가지 예를 들자면, 종로에서 강남까지 택시타고 가는데 시외할증요금을 내야한다면 어떻게 되겠는가?[11] 물론 서울권의 정치적 이해도 있지만, 세종특별자치시 건설 등 지역균형발전 정책이 꾸준히 지속되고 있는 분위기에도 서울특별시 분할을 제대로 시작하지 못하는 것은 사실 이러한 문제점이 만만치 않기 때문이다. 김영삼 정부 시절 서울시 분할이 논의되었을때 괜히 지방행정학계에서 반발한 게 아니다.
또한 서울특별시의 분할 자체는 수도 서울의 위상에 대한 치명적인 훼손이라며 반대하는 의견도 만만치 않다. 만일 서울시가 분할된다면 서울시에서 떨어져나간 곳들은 경기도 산하 시로 편입되기보다는 광역시가 될 개연성이 높다. 서울시가 서울특별시(강북), 영등포광역시, 강남광역시 등으로 쪼개져 이들 도시간 경제적 격차 및 지역감정이 심화될 수 있다는 지적도 있다. 강남시 vs. 서울시(강북시), 강남시 vs. 영등포시 간 대결이 악화된다면?
사실상 여러 개의 서울시를 만드는 꼴에 지나지 않게 된다며 비판하는 의견도 있다.
서울 분할론을 지지하는 사람 중 어떤 사람은 그레이터 런던도 마가렛 대처 정부때 그레이터 런던 의회(Greater London Council)[12]가 폐지되어 여러 개의 자치구로 사실상 분할되었는데도 문제가 없었지 않았냐고 주장하는 경우가 있는데 그레이터 런던 의회 폐지 자체는 야당(노동당)에서 런던의 자치단체장[13]이 나오는 걸 막기 위해 단행된 보수당 대처 정부의 정치적 술수[14]였다는 의견이 강하고 그레이터 런던 의회의 폐지로 광역행정에서 여러 문제가 발생하여 2000년에 블레어 정부에 의해 Greater London Authority라는 이름으로 부활된 전례가 있다.[15] 게다가 런던의 발달로 런던 근교에 여기저기 생긴 위성도시들이 1965년에 런던에 흡수 합병된 그레이터 런던의 사례와 다르게[16] 서울특별시는 한낱 시골이었던 경기도 지역을 1963년에 흡수하여 확장하였고 신규 편입지에 유입된 주민들은 양주군노해면, 광주군 언주면 등의 지역 정체성은 없다시피 하고 서울시민이라는 정체성이 강하기에 서울 분할 자체는 이들 주민의 지역정체성을 심히 훼손하게 된다는 점에서 비판할 수 있다. 유입 이주민은 물론이거니와 신규 편입지에서 대대로 살아온 토박이들조차도 광주(廣州)토박이, 양주토박이, 시흥토박이라는 식의 정체성보다는, 사대문 안이나 성저십리 출신의 진짜배기 서울토박이 만큼은 아니더라도 나름 서울토박이라는 정체성이 존재하는 편이다. 또한 대확장 당시에 이들 편입지역은 오히려 서울특별시민이 된다는 막연한 기대감과 인프라 개선을 기대했지 서울 편입에 대해 지역주민의 뚜렷한 반발이 없었다.[17]
서울분할 이후에 광역행정 상의 문제점을 최소화하려면 서울 분할과 동시에 수도광역행정청 설치가 반드시 필요하며, 광역행정 문란 행위에 대해서는 강력한 형사처벌 조항이 마련되어야 할 것으로 보인다.
만일 서울 분할이 단행된다면 KBS와 국회의사당, 서울대학교·기상청[18]은 영등포시에, 대법원과 서울중앙지법, 서울중앙지검은 강남시에, 청와대와 MBC 등은 강북시에 존재하는 카오스가 될 것으로 예측된다. 남아프리카 공화국처럼 입법수도, 사법수도, 행정수도처럼 분할을 하는 것이다.
2.1. 외곽 자치구 분할론?[편집]
서울을 강북-영등포-강남으로 3분하는 방안이 비현실적이라면, 도시 기능의 주축인 영등포와 강남은 그대로 서울시로 두고 최외곽의 베드타운들만 경기도로 환원하는 방법도 생각할 수 있다. 예를 들어 영등포구는 서울의 부도심이므로 그대로 서울에 두지만, 외곽 베드타운들은 다음과 같이 인접 지자체로 환원하는 것이다.
- 강서구와 양천구는 부천이나 김포에 (분할) 편입하거나 통합한다. 강서구와 양천구는 역사적으로 양천군(~1914), 김포군 양서면-양동면(1914~1963)이었다. 현재도 생활권 면에서 부천-김포와 연담화가 되어 있다. 하지만 시의 규모는 부천시>>넘사벽>>김포시인 관계로 1대 1 관계에서 '통합'을 하거나 아니면 강서-양천구가 부천시와 김포시 중 하나로 '편입'되는 경우에는 당연히 강서-양천구 입장에선 부천 vs 김포의 구도가 되므로 부천행을 택할 것이다. 하지만 강서-양천구가 '경기도 양천시'로 분리되어 나온 다음에 김포시 지역을 '편입'하는 경우에는 당연하게도 인구나 경제력 면에서 헤게모니를 강서-양천구가 쥐게 될 것이고, 이렇게 되면 경기도 김포군 양서-양동면(1914~1963)에서 경기도 양천시 김포구로의 역관광이 일어날 것이다(...) 구체적인 이야기가 나오고 있는 것이 아니기 때문에 정말로 그러한 떡밥이 투하되어 봐야 알 수 있겠지만, 강서-양천구의 입장에서는 자기네들이 '경기도 양천시'로서 헤게모니를 쥐게 된다면 김포를 끌고 오려 할 것이고, 부천과 김포 중 어느 한 곳으로 자기네들이 편입되는 입장이라면 부천으로 가려 할 것이다.
- 구로구의 안양천 이서 지역은 원래 부천에서 편입되었으므로 부천으로 환원한다. 역사적으로도 해당 지역은 부평도호부 수탄면(항동은 옥산면)-부천군 계남면-부천군 소사읍 테크를 밟아 왔으며, 지금도 부천 버스가 자주 다니고 경인선과 경인로를 통해 부천에서 서울, 서울에서 부천으로 이동하는 거점에 있다. 온수동의 경우에는 부천시와의 연담화가 매우 심해서 부천 버스가 서울 버스와 맞먹는 수준으로 들어오고 심지어 부천 마을버스까지 들어온다. 주택가에 돌아다니는 중국집 전단지의 전화번호가 032로 시작하면 말 다 한 셈이다(...)[19]
- 금천구는 '금천시' 정도의 이름으로 광명과 병합한다. 역사적으로 같은 시흥군이었고, 원래 관악구와 금천구는 1963년 서울 대확장 당시 처음에는 서울 편입 계획에 없었다가 곁다리로 따라 들어간 것이다. 서울에서 가장 못 사는 동네로 남느니 서울 프리미엄을 포기하고라도 광명과 통합하여 독자적인 성장을 추구하는 것을 선택하자는 여론이 우세한 상황이라면 충분히 가능성 있는 이야기이다. 그나마 금천구는 대단위 디지털산업단지의 존재로 순수 베드타운이 아니라서 자립할 여건이 어느정도 된다. 아래의 '구로구-금천구-광명시 통합'도 비슷한 이야기. 관악구의 경우에는 금천구와 마찬가지로 서울 외곽 베드타운이긴 하지만 서울대학교가 있고 서울 순환선인 서울 지하철 2호선이 지나가기 때문에 구 전체가 서울시에서 이탈하는 것은 어렵다.
- 강동구는 하남시와 병합한다. 역사적으로 같은 광주군(강동구는 구천면, 하남시는 서부면과 동부읍)이었고, 강일지구(강동구)와 미사강변도시(하남시)가 연담화되어 개발되고 있다. 현재도 생활권 면에서 하남시는 강동구, 송파구와 밀접하게 연관되어 있다.
- 도봉구와 노원구는 의정부시와 병합하거나, 의정부시와 양주시가 통합되는 경우 통합 양주시에 편입한다. 역사적으로도 양주군 시둔면(의정부), 노해면(도봉구와 노원구)이었다.
- 서초구 최남단의 내곡동은 성남시에 편입한다. 역사적으로 같은 광주군이었다.
이상의 지역들은 그냥 주거지로서 서울시에서 분리된다 하더라도 서울의 도시 기능에 입히는 데미지가 덜하고, 목동의 SBS[20] 정도를 제외하면 무슨 주요한 시설들이 딱히 있는 것도 아니기 때문이다.
2.1.1. 반론[편집]
하지만 이런 식의 분할안은 정관계, 학계에서 제기된 적이 없다. 무엇보다도, 이 방안의 경우 각각의 도시가 독립적인 생활권이자 경제단위로 기능할 수 있어야 한다는 도시 행정의 기본적인 전제에 어긋나는 방안으로써 강남-강북-영등포의 3분할안 이상으로 현실성이 없다는 것이 문제다.
강남-강북-영등포 분할안이 현실적으로 의미 있는 방안으로 성립할 수 있는 근거는, 서울을 이런 식으로 분할할 경우 기존의 소위 서울 3대 도심, 즉 종로권, 강남권, 여의도-영등포권을 분할된 3개 도시가 하나씩 나눠 갖게 된다는 점에 있다. 서울의 최상위 도심으로서 막대한 도시기능과 경제력이 집중된 3대 도심을 하나씩 나눠가짐으로서 각각의 도시가 독립된 도시로 기능할 기반으로 삼는다는 것. 이 경우 분할 직후에는 도시기능의 분할로 상당한 혼란이나 불편을 겪을 수는 있겠으나, 시간과 노력을 충분히 들인다면 상황이 안정되고 각 도시의 기능이 정상화되기를 기대할 수 있을 것이다.
이에 비해, 기존의 도심들을 서울에 그대로 둔 상태로 외곽의 베드타운들만을 경기도로 환원한다면 안 그래도 서울에 비해 도시기능과 경제력이 약한 주변의 지자체들이 서울에서 이탈한 대규모의 인구를 소화하고 부양할 수 있을까? 또 기존의 서울에서 도시 기능을 유지한 상태로 인구만을 주변 지자체로 분산시킬경우 발생할 '빠져나간 인구만큼의 잉여 도시기능'은 어떻게 처리해아 할까? 위에서는 이 방안을 사용할 경우 '서울의 도시 기능에 입히는 데미지가 덜하다'는 것이 장점으로 소개되었지만, 사실 이것은 장점이라고 보기 어렵다. 상식적으로 생각해서, 서울의 일부를 분할하여 인구를 분산시킨다면 그 분산된 인구에 비례하여 도시 기능 역시 함께 분산되어야 한다는 것. 도시 기능이란 어디까지나 사람들을 위한 것인데, 사람을 내보내면서 도시 기능은 분산시키지 않는다는 것은 서울에서 분리된 지역에 거주하는 사람들을 서울의 도시기능에서 '배제'하겠다는 이야기가 된다는 것이다. 이 경우 당연히 서울에서 분리될 외곽 자치구 주민들은 격하게 반발할 것이며, 그들 역시 서울 주민으로써 서울의 도시기능에 대한 권리를 가지고 있음을 생각하면 이 반발에는 상당한 정당성이 있다고 보아야 한다. 말하자면, 대가족이 모여살던 집안이 너무 커져서 분가를 한다면 당연히 분가해서 나가는 사람들에게 재산을 분할하여 삶의 기반을 유지할 수 있게 해 줘야지, 빈 손으로 나가라고 하면 받아들일 사람이 있겠느냐는 것. 이런 분할안을 가지고 분할되어 나갈 지역들의 역사적 연원을 따져 원래 속해있던 지역에 다시 귀속시키자고 해 봤자, 반세기 동안이나 서울의 일부로써 형성되어온 도시적 기반에서 배제하는 현실이 바뀌는 것은 아니다.
결국, 서울을 분할하려면 서울의 범위를 사대문 안, 혹은 성저십리 정도로 과감하게 축소하여 상징적인 의미+수도로써의 필수적 기능 일부만 남기고 나머지 도시기능과 경제적 역량도 함께 분할하거나, 아니면 아예 분할을 하지 말든지 할 일이지, 이런 식으로 어정쩡한 분할을 하는 것은 설득력도 떨어지고, 게다가 서울 편중 현상으로 서울에 과도한 도시기능이 집약되어 있기 때문에 다른 지역 주민들이 소외된다는 비판을 받는 상황에서 서울에 집중된 도시기능과 경제력을 그대로 둔 채 서울 주민의 일부를 거기서 분할하는 것은 문제를 더 심화시키는 방안이지, 해결책이 결코 아니다.
2.2. 서울 분할 찬성입장[편집]
- 서울과 지방(비수도권)의 격차 및 서울집중 현상을 해소할 수 있다.
- 면적이 지나치게 큰 서울을 여러 도시로 나누어 도시행정의 효율을 꾀할 수 있다. (행정구역 분할론의 논지)
- 수도권 내 다핵화로 서울의 기능을 지방, 수도권으로 분산시켜 부동산, 통근 문제를 해소할 수 있다.
- 서울시내의 각 중소생활권역의 자치권을 향상시킬 수 있다.[21]
- 서울특별시장이나 서울특별시 본청에 집중되어 있는 비대한 권한을 축소할 수 있다.
- 역사적으로 강남, 영등포는 서울이 아니었다. 이들 지역이 서울에 편입된 것은 20세기 초반 이후로, 한강 이남 지역 중 서울 편입 지역은 한양(한성부)과 별개의 고을이었던 양천, 부평, 시흥(금천), 과천, 광주 소속이었기 때문. 심지어 강북에서도 노원구, 중랑구, 도봉구 등은 서울이 아닌 양주군이었다.[22] 서울 분할을 해봤자 원래대로 되돌아갈 뿐이다.
2.3. 서울 분할 반대입장[편집]
- 정치적 목적에서 이루어질 경우 자칫 '서울 죽이기'로 변질될 수 있다.
- 서울특별시를 여러 도시로 분할할 경우 서울 지하철 2호선(사실 2호선만의 문제는 아니다) 관할권 문제부터 버스노선 문제까지 여러모로 오히려 행정운영(특히 광역행정)에서 지자체간 알력으로 인한 비효율이 날 수 있다. 이런 광역행정 상 문제를 보완하기 위해 수도광역행정청이라는 옥상옥을 만드는 것은 또 다른 비효율을 낳을 수 있다.
- 광역행정 기능이 서울특별시에서 각 자치시 및 광역시로 분산됨에 따라 하수처리장, 화장장 등의 혐오시설이 각 자치시/광역시마다 추가로 신설되어 경제적 비효율 및 주민들의 반발이 우려될 수 있다.
- 강북, 영등포, 강남 간 지역갈등이 심화될 수 있다.
- 강북, 영등포, 강남 간 재정/경제적 격차가 심화된다. 지금도 강남구를 위시한 부자 자치구들이 재산세 수입 중 50%를 공동분배하는 공동과세제도에 대놓고 반감을 표시하는 마당에, 이런 식의 분할은 결국 강남 지역만 이득을 보게 된다는 뜻.[23]
- 실질적으로 서울시가 쪼개지기는 커녕 여러 개의 서울시들이 만들어지게 될 수 있다.
- 주요 국가의 수도에 비해 좁은 서울시 면적을 넓히자는 주장(이를테면 과천, 광명, 하남, 고양신도 등을 흡수[24]) 및 수도권의 경쟁력 제고차원에서 경기도와 인천광역시를 서울특별시로 병합하자는 제안도 존재하는 마당에 서울특별시마저 여러 개로 쪼개놓으면 경쟁력 약화가 우려될 수 있다.
- 국회의사당이 소재한 영등포구 여의도가 서울 분할로써 서울시 관할에서 벗어날 경우 위헌의 소지가 있다.[25]
- 수도방위사령부 본부가 수도 서울 바깥에 놓이게 된다(...). 수방사 본부가 강북으로 재이전하지 않는다면 이것을 빌미로 수도군단과의 통합이 추진될 수도 있다. 다만 수방사 예하 52사단의 경우는 52사단을 수도군단 예하로 편입하면 그만이다. 아니면 52사단을 해체한 후에 구 서울 남부지역을 17사단, 51사단, 55사단 위수지역으로 분할하거나...
- 만약 저 논리대로 서울을 분할할때 예를 들어 서울을 서울과 강남, 영등포로 나눌때 각각의 시청을 건립해야 하는데 서울시청은 그대로 쓴다고 쳐도 영등포시청과 강남시청은 어디에 지을 것인가? 이것 때문에 서로 자기네 지역에 시청을 건립해야 한다면서 각 지역별로 마찰을 심하게 빚을 수 있다. 게다가 그 시청들을 건립하는 비용은 예산 낭비로 보일 소지가 크다.
- 서울(수도권)과 지방의 격차 및 서울(수도권) 집중 현상이란 기본적으로 '좁은 면적에 지나치게 많은 인구 및 인프라가 고밀도로 집중되어 있는' 문제인데, 행정구역을 조정하고 이름을 바꾼다고 해서 이러한 집중 현상이 해소되는 것은 아니다. 조삼모사식의 말장난을 해결책이랍시고 내놓을 것이 아니라면, 서울 분할은 수도권 도시행정 효율화를 위한 해결책일 수는 있어도 수도집중현상 및 수도권/지방 격차의 해결책은 아니다. 이 방안을 굳이 집중현상에 대한 해결책과 연관짓자면 '서울 프리미엄을 받는 지역을 줄여서 수도 집중현상의 동력을 약화시키자' 정도가 되겠으나... 이미 (구) 서울에 인푸라가 집중된 상황에서 단순히 행정구역 명칭이 바뀌는 것이 추가 집중을 둔화시키는 정도면 모를까, 인프라와 인구의 분산으로 이어질만큼 강햔 동력이 될 수 있을까?
- 서울 분할론과 같은 문제에 대해 논의할 때 '서울 편입 이전의 행정구역'이 중요한 것처럼 다뤄지고, 과거의 행정구역을 행정구역 조정의 중요한 기준으로 여기거나 위 찬성론과 같이 '분할의 대상이 되는 지역은 원래 서울이 아니었고, 분할을 통해 원래대로 돌아가는 것 뿐' 이라고 주장하는 경우가 많으나... 사실 이런 관점은 지나치게 역덕이나 고지도덕의 입장에 치우쳐 있다. 1963년의 서울 대확장 이후 반 세기 이상의 시간이 흘렀다는 것, 그리고 그 반세기가 한국사에서 가장 역동적인 급변의 시기였다는 점을 생각하자. 해당 지역이 이주한 사람의 대부분은 해당 지역이 서울에 편입된 이후 이주했을 것이고, 해당 지역 토박이들 중에서도 서울이 아니었던 시기를 제대로 기억하는 사람이라면 이미 60대 이상의 노인이 되어 사회의 전면에서 물러났을 가능성이 높다. 그리고 무엇보다도, 이들 지역의 도시계획 및 그에 따른 도시 기반 시설, 건축물 대부분이 서울 편입 이후 건설된 된 상태이며 지역의 생활 환경 역시 이에 맞춰져 있다. 결국 현 시점에서 서울을 재분할하여 서울 편입 이전의 행정구역으로 되돌려보낼 경우 이는 '복원' 보다는 '분할과 변경'쪽에 압도적으로 무게가 쏠릴 수 밖에 없다는 것.
'원래 서울이 아니었으니 분할해도 원래대로 돌아가는 것 뿐'
과거의 행정구역을 기준으로 행정구역 재조정 문제를 논의하거나 위 찬성론과 같이 '원래 서울이 아니었으니 분할해도 원래대로 돌아가는 것 뿐'
3. 서울 부분 분할론[편집]
서울도(都)(또는 명칭상 광역자치계층으로서의 '서울특별시') 개편에 관한 일부 개편안에서는 수도로서의 특례를 받는 '서울시'(기초자치단체로서의 서울시)의 범위를 사대문안이나 옛 한성부(성저십리 포함) 영역까지 축소시키고, 외곽의 기존 자치구를 산하 자치시로 통합하자는 방안이다. 예를 들자면 영등포구, 구로구, 금천구를 서울도 산하 영등포시로 통합하자는 얘기. 일부 방안에서는 광명시나 과천시 같이 서울특별시나 다름 없는 일부 경기도 위성도시도 산하 자치시로 편입하자는 내용도 포함되어 있다. 이런 부분적인 분할론은 수도 서울의 범위를 좁혀서 서울특별시의 비대한 권한을 축소하고 서울권 내의 중간 생활권역의 자치권을 제고하고 서울도(혹은 광역계층으로서의 '서울특별시')의 기능을 광역행정기능과 산하 자치시간 연락, 조정 사무로 축소하는 한편, 서울권을 관할하는 광역자치계층을 유지함으로써 서울권의 광역행정의 근간을 해치지 않게하자는 것이 골자이다.
4. 서울시내 자치구 통폐합[편집]
서울시정연구원 논문에 나온 자치구 통폐합 방안.
25개로 나뉘어진 자치구들을 생활권역에 따라 통폐합하여 그 수를 간소화하자는 논의. 위에서 언급한 서울 분할론과 거의 유사하나[26], 이 쪽은 일단 서울특별시 자체는 유지하되 자치구의 개수만 줄이자는 점이 다르다. 현재 서울특별시 버스교통 체계에서 분류하고 있는 0~7권역에 따라 8개 자치구로 통폐합시키거나, 좀 더 광역화하여 4~5개 자치구로, 좀 더 세분화하여 9~14개 자치구로 통폐합시키자는 다양한 방안들이 있다. [27]
각 방안들을 비교해 보면 다음과 같다.
- 4개 : 도심·서북권(종로구+중구+용산구+은평구+서대문구+마포구), 동북권(도봉구+노원구+강북구+성북구+동대문구+중랑구+성동구+광진구), 동남권(서초구+강남구+송파구+강동구), 서남권(강서구+양천구+구로구+영등포구+동작구+관악구+금천구)
- 5개(1) : 위의 4개에서 도심·서북권을 도심권과 서북권으로 나누는 방안.
- 5개(2) : 위의 4개에서 동북권을 동북권(도봉구+노원구+강북구+성북구)과 동부권(동대문구+중랑구+성동구+광진구)로 나누는 방안. 추가적으로 강동구는 동부권에 포함시키며[28], 동작구와 관악구는 동남권(이 경우 동남권보다는 남부권이라 부르는 것이 더 적합할 것이다.)에 포함시킬 수 있다.
- 8개 : 현 서울특별시 버스교통 권역분류(0~7권역)와 동일한 방안.
- 9개 : 위의 8개에서 5권역의 금천구와 6권역의 영등포구, 구로구를 하나로 묶어서 1개 더 추가하는 방안.
그리고 광명시를 끌어들인다.
서울시정연구원 김찬동씨가 제안한 방안이기도 하다.
- 10~11개 : 위의 9개에서 1권역을 도봉구+노원구와 강북구+성북구의 2개로 나누고(10개), 추가적으로 2권역 역시 동대문구+중랑구와 성동구+광진구의 2개로 나누는 방안(11개).[29]
- 12개 : 상기 권역을 2개씩 묶어 통합하자는 의견이 있다. 종로구+중구, 마포구+용산구, 서대문구+은평구, 성동구+광진구, 동대문구+중랑구, 노원구+도봉구, 성북구+강북구, 강서구+양천구, 영등포구+구로구+금천구, 동작구+관악구, 서초구+강남구, 강동구+송파구끼리 합병하는 방안을 거론된다. 다만 영등포구 비대화를 막기 위해 영등포구+구로구, 금천구+동작구+관악구 등의 안도 거론될 수도 있다.
- 13개 : 광명시와 과천시의 서울 편입이 결정될 경우 균등하게 편입할 수 있다. 금천구+관악구, 구로구+광명시, 영등포구+동작구, 서초구+강남구+과천시 통합 혹은 영등포구+구로구, 금천구+광명시[30], 관악구+동작구, 서초구+강남구+과천시의 통합을 해야 사이좋게 관할권을 두게 된다.
- 14개 : 과천시까지 서울로 편입하게 될 경우 14개의 자치구로 통합할 수 있다. 문제는 서초구+강남구+과천시가 대통합을 이루게 되는 기준이 막힐 경우 과천시를 홀로 노는 일이 있기 때문에 서초구와 과천시를 하나로 뭉쳐야 하고, 강남구 단독 유지 안으로 쪼개지는 형태로 개편되는 안이 유력하게 거론될 수 있다. 27개의 자치구들을 14개로 합쳐진다면 어떤 결과가 나올수 있다.
참고 논문
5. 강남구 분리 독립 논란[편집]
2015년 10월 신연희 강남구청장이 "시장님께서는 혹시 강남구를 서울특별시 자치구에서 쫓아내실 생각은 없으신 겁니까? 강남구를 특별자치구로 분리독립시켜주실 것을 중앙정부에 건의해주셨으면 싶습니다"라고 발언함에 따라 파문이 일어났다.
자세한 내용은 강남구/분리 독립 논란 문서 참조.
6. 송파구 분구 논란[편집]
2017년 현재 송파구는 인구 66만명으로 서울에서 인구가 가장 많은 자치구이다. 위례신도시의 개발이 완료되면 송파구의 예상 인구수가 75만 명을 넘기 때문에 분구(分區)를 추진할 가능성이 있다. 실제로 송파구는 2004년 서울특별시에 분구 신청안을 낸 적이 있다. 그러나 2008년에 85만이 될 거라던 인구는 2014년 현재 70만을 넘지 못했다(...).[31] 위례신도시가 완료되면 80만은 된다.
그러나 송파구의 분구 가능성은 크지 않다. 특별시의 자치구는 지방자치단체의 하나로 인정되며, 지방자치법에 따라 자치구의 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때는 국회에서 법률(특별법 포함)을 제정해야 한다. 가장 최근의 자치구 분구 사례가 1995년인데다, 최근 중앙정부가 추진하는 행정구역 개편 흐름이 분리가 아닌 광역화 통합[32]이므로 송파구를 분리하기 위한 특별법 제정의 가능성은 낮다. 실제로 대전 서구, 인천 부평구, 대구 달서구 등이 과거 안전행정부의 분구 기준을 충족했고 특히 대구 달서구는 지역 정치계까지 나서 분구를 추진한 바 있으나 이러한 이유로 2014년 현재 분구 추진을 완전히 중단한 상태다.[33] 참고로, '자치구의 분구 기준은 특별시가 70만, 광역시가 50만'이라고 흔히 알려져 있으나 이는 안전행정부의 단순한 지침(이 기준을 넘어서면 분구를 '고려'한다)에 불과해 법적인 구속력이 없으며, 이 지침도 2011년을 기준으로 인구 기준이 삭제되었다.
만약 분구를 하게 된다면 남부순환로를 경계로 해서, 저 지역구 분류에서 송파 병에 해당하는 전 지역에 법정동에 따라 문정 2동과 가락 1동이 딸려 들어가게 될 가능성이 매우 높으며, 사실 생활권을 봐도 그게 자연스럽다. 하지만 이들 저밀도 지구의 주민들이 송파란 브랜드를 포기할 지는 미지수이며[34], 오히려 아직 표면화되지는 않았지만 일산동구/일산서구에서의 분구 사례나 분당구 분구 분쟁의 전례를 따르게 될 가능성도 있다. 그렇게 된다면 차선책은 송파대로를 경계로 해서 동서로 분구하는 방안이 제안될 가능성이 있다. 국회의원 지역구로 하면 송파 을/송파 갑+병. 그럴 경우 법정동인 가락동, 문정동이 서로 쪼개져버리는 사태가 발생하는데다(...)[35] 송파 을 지역만으로는 인구가 금천구보다 적은 21만 밖에 안되는 점이 관건.[36] 물론 송파구의 생활권이 2개로 쪼갤 만한 곳이 아니기 때문에 분구를 한다면 어떤 형태로건 상당히 기형적이 되고, 그럴 바에는 안 쪼개고 서로 잘 먹고 잘 사는 길을 택할 가능성도 있다.
[1] 얼마나 비대하냐고? 카카오맵 기준으로, 영등포역(서울특별시 영등포구)에서 지하철을 타고 도봉산역(서울특별시 도봉구)에 가는 것보다 부평역(인천광역시 부평구)에 가는게 훨씬 빠르다(!!!) 시간은 약 2배 차이. 영등포역에서 부평역 가는데는 30분 조금 넘게 걸리지만, 도봉산역 가려면 1시간 넘게 걸린다.[2] 대표적으로 광명시, 과천시, 고양시 신도 등지. 물론 독자적인 중소생활권을 갖춘 부천시, 안양시, 성남시 등지는 제외한다.[3] 이들 중 일부는 세종시 건설, 정부기관 지방이전, 수도권 규제 등에 대해 사회주의적인 정책이라며 까대기도 한다.[4] 서울시 행정구역 개편 문제 말고도 전국 차원의 행정구역 개편 문제에서도 좌파 계열은 주로 지자체 세분화를 주장하고, 우파 계열은 광역 통합을 주장하는 것이 일반적이다. 뭐 우리나라의 행정자치부는 광역시/특별시 추가확장을 꺼려하는 것 말고는 통합 덕후이긴 하지만 [5] 출생지(출신지) 및 자신의 정치적, 경제적, 사회적 기반의 지역별 위치에 따른 차등대우 등[6] 경기도의 인구는 1200만 명 이상으로 서울특별시의 1000만명의 120% 이상이다.[7] 중앙정부 행정구역 개편안에서 역사와 생활권이 서로 이질적인 두 도시인 광명시·부천시 통합안이 매번 나오는 것도 이 때문이다. 단지 실질 생활권 대로 개편한다면 광명과 부천을 각각 서울특별시와 인천광역시에 합병시켜야 하기 때문. 게다가 광명시는 서울 편입에 그나마 우호적이라도 하지 부천시는 인천 편입에 매우 적대적이다.[8] 당시 민자당이 서울시 분할을 추진한 것은 1995년 예정된 지방선거에서 서울시장을 야당에 빼앗길 가능성이 높았기 때문이다. 여촌야도 현상에 따라 전통적으로 서울은 야당(민주당계 정당)세가 대단히 강한 지역이었고, 만일 서울시장을 빼앗기면 그뒤에 총선, 대선에도 심대한 영향을 끼칠 것을 우려했기 때문이다. 이때문에 서울을 5~6개 정도로 분할한 뒤에 그중에 1~2군데라고 건져서 피해를 최소화(?)하자는 정치공학적 발상이었다.[9] 웃기게도 당시 야당의 후신인 열린우리당이 여당이던 노무현 정부때 지역균형발전이라는 명분으로 서울시 분할안이 제기된 적 있다.[10] 실제로 프랑스 파리가 이런 식이다.[11] 최악의 경우 서울시내 간선버스노선이 산산조각나서 강북, 영등포, 강남이 갈리는 집결지(용산/서울역, 여의도, 사당역 등)에서 환승을 해야하는 병크가 생길 수 있다.[12] 이전 버전의 문서에서는 Greater London Authority라고 돼 있었는데 잘못이다. GLA는 토니 블레어 정부 시절에 설립된 현존 조직의 명칭이다.[13] 영국은 내각제의 본고장이라 지방의회도 내각제 방식으로 직선 지방의원들이 지방의 행정수반을 간접 선출하는 방식만 존재해 왔었다. 존 메이저 정권 때까지는 이런 방식만 있었으니 대처 때 폐지된 그레이터 런던 의회도 마찬가지였다. 하지만 블레어 때 설립된 현재의 Greater London Authority는 미국식 직선제 시장직을 영국 최초로 도입하였다.[14] 1995년 당시 집권 민주자유당의 서울시 분할론이 바로 이것이었다.[15] 대처 시절에 폐지된 GLC와 현재의 GLA는 런던 광역행정을 관리하는 지방자치 조직이라는 성격은 동일하지만 구조상 여러 부분에서 차이가 있다. 블레어 때 지방분권(devolution)을 추진하면서 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드에 자체 입법권이 있는 자치의회를 설립했는데 이와 더불어 잉글랜드에는 자치 권한을 강화한 광역 지방의회를 설치하려 하였다.(다만 스코틀랜드 등은 법률의 제정 권한까지 위임됐다면 잉글랜드 내의 지방의회는 기존 지방의회를 강화한 정도에 그쳤음.) 그 일환으로 GLA가 설립된 것인데, 지방분권을 확실하게 강화하기 위한 방법 중 하나로서 영국 최초로 미국과 비슷한 직선제 런던 시장직을 도입했다. 직접 선거로 행정수장을 뽑게 한다는 것은 그 수장에게 강력한 권한을 부여하겠다는 의도였다. 이로써 런던광역행정 체계는 이전에 비해서는 한국식 광역시/특별시 체계에 한걸음 더 가까워진 셈. 그래서 GLA는 런던 시장 1인과 다수의 의원들이 이루는 런던 의회(London Assembly)로 구성돼 있다.[16] 테니스 대회로 유명한 윔블던은 1965년 런던 대확장으로 그레이터 런던에 편입되었지만 지금도 지역주민들은 런던 시민으로서의 정체성보다 윔블던 주민이라는 정체성이 강하다. 물론 윔블던이 듣보잡 도시는 커녕 세계적으로도 어느정도 인지도가 있는 도시라는 점도 여기에 기여했겠지만.[17] '서울 편입은 뜬금없다'고 봤던 일부 주민들도 있었긴 했다.[18] 관악구와 동작구가 영등포시(서서울시) 대신에 강남시(남서울시)에 편제된다면 강남권으로 편입될 수도 있다.[19] 이렇게 된다면 넥센 히어로즈는 부천 연고 구단이 된다. 현재 SK와 넥센이 양분하고 있는 부천의 야구 팬덤에 지각변동이 일어날지도 모르는 일이다.[20] 물론 SBS는 '서울방송'의 약자이긴 하지만 현재는 서울, 경기도, 인천을 모두 방송권에 두게 되었다. 목동 지역이 경기도 부천시에 편입되거나 '경기도 양천시'로 독립된다 하더라도 해당 지역이 경기도에 속한 건 변함이 없기 때문에 큰 문제가 생기는 것도 아니다.[21] 서울특별시 산하 자치구들의 자치권이 경기도 산하 자시시들의 그것에 비해 약한 것을 고려하자면 맞는 얘기이긴 하다.[22] 사대문안이 아니어도 성북구, 마포구, 동대문구, 용산구 등은 한성부 성저십리라 하여 행정구역상 한양에 속했던 지역이다.[23] 다만, 강남 지역이 서울특별시에서 분리된 이후에도 여전히 발전할 지는 미지수이다. 강남 업무지구의 대체재로 용산이 있고 대한민국에서 '서울특별시'라는 이름만으로도 갖는 브랜드 가치는 엄청나다는 것을 고려하면 강남이 분산될 여지도 있다.[24] 이중에 과천, 광명(북부), 고양신도는 예전에 서울시 도시계획 구역에 속했다.[25] 다만 개편시 여의도를 마포구나 용산구에 편입시키는 식으로 서울시로 잔류시키거나(여의도가 한성부 성저십리에 속했다는 기록이 조선후기부터 존재하는 만큼 여의도의 서울 잔류 문제는 관습헌법상, 역사상의 명분은 있다) 국회의사당 부지만 서울의 월경지로 남기는(...) 편법을 쓸 수도 있다.[26] 자치구 통폐합론은 서울 분할을 위한 초석이라는 시각/의도도 있다.[27] 단, 13개 자치구의 안은 광명시, 과천시의 서울 편입이 확정되는 경우에 한하여 적용되며, 14개 자치구의 안은 과천시가 포함하는 경우에 한하여 적용된다.[28] 강동구 항목에도 설명되어 있지만, 강동구는 지리적으로는 일단 한강 이남(강남)으로서 가까이는 송파구, 더 나아가 강남구, 서초구와 함께 묶이긴 하지만, 생활권 측면에서는 천호대교 건너 광진구와도 많이 엮여 있다.[29] 11개로 나누는 방안은 현재의 서울시내 학군 체계와 동일하다. 그리고 그 학군을 단위로 하여 지역화 교과서(초3 우리고장의 생활 교과서)를 통한 지역정체성 교육이 이루어지기도 한다.[30] 현재 광명시는 행정적으로는 구로구보다는 금천구와 더 친한 관계에 있다. 따라서 후자쪽이 조금 더 현실적.[31] 이건 2007년이면 끝난다는 위례지구 개발이 2014년 현재까지도 끝나지 않아서 그런 것이기도 하다. 물론 20만 유입은 과장된 수치이기는 하다(...).[32] 서울도 중구와 종로구가 대통령 직속 지방행정체제 개편추진위원회에 의해 통합 계획안에 포함되어 있다.[33] 대구 달서구는 많은 인구수에 비해 인구밀도는 전국 30위 권에 불과한, 다시 말해 개발 압력이 크고 실제로 많은 개발이 진행되고 있어 전국 자치구 중 분구가 추진된다면 그나마 가능성이 가장 높은 곳이다. 여기마저 포기했다면..[34] 북쪽을 잠실구, 남쪽을 송파구로 자르면 어느쪽도 지역 브랜드 문제는 없기는 하다.[35] 일산구를 일산동구와 일산서구로 분구할 때 법정동 일산동을 동서로 짤라버리고 중산동(일산 2동 일부)과 정발산동(일산 4동)을 만든 전례가 있다. 불가능은 아니다.[36] 이쪽도 가락 1동의 가락시영아파트 재개발이 완료되면 저거보다는 인구가 좀 늘기는 한다.