행정구역 개편/경남권/부산특별시

1. 개요[편집]

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한국 제2의 도시인 부산광역시를 특별시로 승격시키자는 국내 최대의 행정구역 개편 떡밥. 그 역사도 매우 유구해서 무려 한국전쟁이 발발하기도 전인 1949년부터 부산특별시 승격 논란이 불거져나왔다.

부산부 인구는 이미 일제강점기였던 1940년대 초에 평양부를 따라잡은 제2의 도시였으며, 현재까지도 한국 제2의 대도시로서 1950년부터 1955년까지 한국전쟁 기간 동안 임시수도가 된 역사가 있다.

참고로 한국전쟁 당시 수원이 첫 임시수도가 되었고, 이후 대전, 대구에 이어 부산이 임시수도가 되었다. 딱봐도 보이지만 패전을 거듭하여 경부라인 중심으로 이승만이 도망가던 루트의 도시들이 하나씩 임시수도가 되었다. 심지어 대전은 이영진 충청남도지사의 건의로 천도 이야기가 나오기 시작했고, 국회에서 천안 출신 김용화 의원 외 58명이 제출한 ‘대전 임시천도에 관한 대정부 건의안’이 재석 116명 중 찬성 60, 반대 32표로 가결되었으나, 정부의 거부로 무산된 바 있다. 임시수도가 아닌 천도까지 명시적으로 국회에서 가결된 곳은 대전이 유일하다.

이 시기에 경상남도 부산시의 인구는 서울특별시의 80%까지 따라잡았었다. 참고 그래서 한국전쟁 이전인 1946년에 경기도에서 분리되어 별도의 특별시로 승격되었던 서울특별시처럼 1949년에 그 당시 경상남도에 속해 있었던 부산시를 서울처럼 경남에서 분리하여 별도의 특별시로 만들자는 부산특별시법이 국회에 발의되었다.

꼭 서울과 대등해져야 한다기보다는, 당시에는 도에서 분리된 시는 대한민국에 서울 하나밖에 없었고 직할시 개념 자체가 없었기에 '도에서 분리=특별시 승격'이라고 생각했을지도 모른다. 다만, 현재 광역시 승격을 노리는 도시들이 승격해서 보다 독립적인 행정권을 확보하고, 다이렉트로 중앙정부에 건의하고, 조직상으로는 광역시의회 만들고, 자치구 신설하려는 움직임을 나타내는 걸 보면 부산이라고 욕심이 없어서 특별시로 바꿔만 준다고 만족하진 않을 것이고 좀더 특별한 혜택을 바라고 있다는 건 자명하다. 충청권의 대전이 국립중앙과학관을 갖고 있으니, 광주, 대구에서 우리도 광역시인데, 과학관이 없다고 주장해서 호남권, 영남권 몫으로 국립광주과학관, 국립대구과학관을 설립하겠다고 하니 같은 영남권의 부산도 나도 광역시라며 국립부산과학관을 얻어낸 사례나, 인천, 울산에서 우리도 광역시인데 다른 광역시처럼 국립대가 없다며 인천대나 울산과학기술원 등을 얻어낸 걸 보면 만약 부산이 특별시가 되면 서울에 있는 무언갈 트집잡아 부산에서 "나도 특별시인데 내 몫을 내놔"를 시전할 가능성이 높다.

결국은 서울 지역 국회의원들의 반대로 무산되었지만…

이후 1951년, 1953년, 1954년, 1958년, 1960년, 1961년, 1962년에도 총 7번에 걸쳐 부산 지역 국회의원들의 요구로 부산특별시 승격안이 국회에 발의되거나 정부가 검토했지만 번번이 부결되었다. 정부 수립 때부터 1963년까지 부산특별시 승격 논란이 안 나온 연도 찾는 게 더 빠를 듯... 하지만 결국 이는 5.16 군사정변으로 집권한 박정희 정부에 의해서 1963년에 경상남도 부산시를 특별시보다는 하위 등급의 정부 직할 부산시로 개편하며 특별시 승격 논란은 30여년간 일축되었다. 일각에서는 군사반란 후 정권을 잡은 초기에 박정희 군부에서 서울과 거리가 멀어 영향력이 먼 부산 등에서 자신들 입장에서 불온한 움직임으로 느껴질 분위기가 퍼지는 걸 막기 위한 직접적 통제 강화와 우호적 여론 조성을 위한 정부 직할 체제 도입으로 보기도 한다.

이 때 경상남도 지사의 영향력이 약화되었다. 왜냐하면 관선제였던 당시 도의 지휘를 받는 타 시군의 시장, 군수가 임명되려면 도지사의 추천이 필요했지만 부산시장과 도지사는 도지사의 추천이 필요없이 내무부 장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명할 수 있었다. 다만, 지방자치법 중 의회의 의결을 요하는 사항은 도와 서울특별시에 있어서는 내무부 장관의, 시와 군에 있어서는 도지사의 승인을 얻어 시행한다는 내용이 있어 초창기에는 경상남도지사의 영향력이 남아 있었다고 볼 수 있다. 10여 년이 지난 이후, 1973년 3월 12일 다시 법이 개정되면서 부시장 자리도 생기고 조문도 지방자치법 중 의회의 의결을 요하는 사항은 도와 서울특별시 및 부산시에 있어서는 내무부 장관의, 시와 군에 있어서는 도지사의 승인을 얻어 시행한다는 내용으로 바뀌어 좀 더 경상남도지사의 영향력이 약화되었다.

특별시를 제외하고 이러한 정부 직할의 시 체제는 사실상 부산의, 부산에 의한, 부산을 위한 행정구역으로써[1] 기능하였는데, 중앙정부로써는 부산이 가지는 인구나 위치적 영향력을 포함한 제2의 도시로써의 위상을 인정하면서도 서울과 같은 자리를 줄 수는 없다는 판단으로 '일반시와 비교해서는 한 단계 격이 높으나 특별시와 비교해서는 한 단계 낮은' 지위를 안겨주었다고 할 수 있다.


허나 1981년 대구시와 인천시가 대구직할시,인천직할시로 승격하면서 법적인 직할시가 등장하게 되는데, 그간 정부 직할이었던 부산시도 같은 해 '지방행정에 관한 임시조치법'에 따라 1981년에 공식적으로 부산직할시로 불리게 된다. 1963년에 직할시가 되지 않았냐고 착각을 하는 경우가 많은데, 지방행정에 관한 임시조치법 부칙 조문에 나타난 것처럼 1981년 4월 4일부터 부산시장도 공식적으로 부산직할시장이 되었다. 그 전까지는 그냥 부산시다. 그러므로 부산 내부에서야 1963년 승격이라 하지만 사실 공식적으로는 1981년대에 승격한 셈.

이후 1986년 광주, 1989년 대전 등 차례 차례 각 지방의 중심도시가 직할시로 승격하며, 1995년 직할시의 명칭이 광역시로 바뀐 이후인 1997년 울산시의 광역시 승격 등 여러 광역시가 탄생하면서 부산에서는 특별시 떡밥은 다시금 부활하기 시작하였으며, 2000년대 이후에 나온 '부산해양특별시', '해운대특별시' 출범 논의도 사실은 부산특별시 승격 논의의 일종의 변형판이라고 볼 수도 있다.

2007년에는 당시 한나라당 대선주자였던 손학규가 해양특별시로 외치던 부산과 산업특별시를 외치던 울산을 통합해서 특별시를 만드는 걸 검토하자는 주장을 했다. 당시 울산광역시청에선 그닥 신경쓰지 않는다는 입장을 보였다. 울산시장도 당시 같은 당 소속이라 대놓고 까기에도 뭐하고 하니 크게 공론화는 하지 않는 모양새였다. 통합시 약 470만 여 명으로 이전까지 정치인들이 뻥튀기로 언급하던 500만 부산시민[2]에 근접하는 수치가 된다. 부산이 고령화되고 있다지만 이정도 인구면 인천에 인구로 추월당하기는 쉽지 않을 듯 하다.

통합이 된다면, 이름이 겹치는 동, 서, 남, 북, 중구[3]의 명칭 문제부터 부산지방해양수산청과 울산지방해양수산청, 부산항만공사와 울산항만공사, 부산도시공사와 울산광역시도시공사, 부산시설공단과 울산시설공단[4], 부산지방경찰청과 울산지방경찰청, 부산지방중소기업청과 울산지방중소기업청, 부산소방본부와 울산소방본부, 부산해양경찰서와 울산해양경찰서, 부산지방법원과 울산지방법원, 부산광역시선거관리위원회와 울산광역시선거관리위원회 등 행정기관들의 통합 등까지 논의될 가능성이 크다. 그외에도 울산대학교나 울산과학기술원 등도 기관명칭 변경을 고려할 것이다. 한편, 부산교통공사가 관할하는 도시철도가 울산지역에 진출하는데에는 행정적 장벽이 하나 사라져 좀더 유리해진다. 지역번호 통합에 관한 사항도 조정될 수 있다.

2. 찬성론[편집]

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비수도권 지역의 지방균형발전 차원에서 부산의 특별시 승격이 필요하다. 서울특별시 출범 이후 이 '특별시'라는 타이틀의 네임벨류, 임팩트가 너무 강한 나머지 특별시가 아닌 여러 지자체들이 행복특별시'[5], '관광특별시'[6][7], '복지특별시'[8][9], '문화특별시'[10][11][12], '산업특별시'[13][14] 등[15]과 같은 캐치프레이즈를 쓸 정도가 되었다.[16] 그외에도 예술특별시를 노리는 창원도 있고, 통일경제특별시[17]라는 말이 나오는 파주에, 정치권 영향인지 대구 쪽에 창조경제특별시라는 말까지 등장했다. 심지어 과학 관련 출판물에는 과학특별시에 가입해 과학특별시민이 되라는 말까지 등장한다. 우주까지 진출하는 특별시 '우주특별시' 대전

이미 특별시인 서울도 경제민주화특별시와 도시농업특별시, 안전특별시[18]에 이어 교육특별시[19]까지 노리고 있다.

서울 공화국으로 상징되는 서울/수도권 집중문제로 위축된 비수도권 주민들의 자긍심을 세우고, 지역균형발전을 더욱 더 촉진하는 차원에서 부산의 특별시 승격이 필요하다. 부산특별시라는 타이틀은 현재 위축되고 있는 시세를 고려하자면 '부산특별시민'으로서의 자긍심을 세울 수 있을 것이다. 또한 특별시로 승격함으로써 부산시장이 국무회의에 참석할 권한을 부여하여 서울과 지방이 대등하다는 신호를 줄 필요도 있을 것이다.

특별시가 법률적으로 꼭 수도 서울만 되어야 한다는 조항이 명시되어 있지 않고, 사실 특별시도 일종의 광역시다. (둘다 영어로 metropolitan city.) 부산 지역의 특별시 승격논의를 잠재우기 위해 등장한 제도가 광역시(옛 직할시) 제도다.

3. 부정론[편집]

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일본에서도 도(都)급 도시는 도쿄밖에 없다. 오사카도 부(府)다. 일본 이외의 나라에도 현재 수도이거나, 오랫동안 수도 노릇을 해온 도시에만 특수한 지위를 줄 뿐, 다른 지방 도시의 규모가 수도권과 맞설 만한 수준이라고 해서 특별한 지위를 받는 건 아니다. 일례로, 미국에서도 수도인 워싱턴 D.C.만 연방 정부 직할의 특별시로 취급될 뿐이고, 러시아도 제정 시절의 옛 수도인 상트페테르부르크와 역사적인 중심지인 모스크바만 연방특별시 지위를 받았을 뿐, 그 이외에 크림 반도의 우크라이나 환원 논의를 차단하기 위해 크림 반도 내의 최대 도시인 세바스토폴을 연방특별시로 인정한 것 빼고는 예카테린부르크니, 블라디보스토크니 하는 여러 쟁쟁한 도시들이 그냥 일반시로 남았다. 심심하면, 특별시나 도(都) 승격 떡밥이 도는 부산광역시나, 오사카 부의 경우가 특이할 뿐이다.

특별시는 당초 수도인 서울을 위해 특별히 만들어진 제도로, 부산광역시에 특별시 타이틀을 달아주는 것 자체가 부적절하다. 사실 직할시(광역시) 제도 자체도 부산시의 특별시 징징거림에 하다못해 만들어준 제도인 사실을 알아두어야 한다.

부산이 특별시가 된다고 해도 부산시민들이야 자긍심이 생길 지도 모르지만 비수도권의 타 지방민들이 자긍심이 생길 지는 회의적이고, 좀 더 시간이 지나면 다른 타 지방민에 대한 우월의식을 나타낼 수도 있다. 현재도 일부에서 2도시라는 명분으로 자긍심이 지나친 형태로 발전한 사람들이 없지 않고, 광역시로 승격한 다른 지역주민들에게서도 나타나는 경우가 있다.

또한 광역시가 계속 만들어지던 것처럼 다른 광역시들이 저마다 나도 특별시 승격해달라는 주장이 나올 가능성이 있다. 특별시나 광역시는 아니지만, 10만 전후인 연기군 일대가 특별자치시라는 광역자치단체로 승격된 사례까지 나왔는데, 특별자치시 승격 당시 인구를 보면 인구 좀 많은 군 정도만 되도 넘볼만한 규모일 정도로 적은 인구로 승격된 케이스다.

다른 형평성 문제도 있는데, 수도권-비수도권으로 이분법적으로 나누기엔 부산을 포함한 동남권의 크기가 너무 크다. 부산을 포함한 동남권 지역은 1949년 이후 인구가 무려 500만 여명이나 늘어날 정도로 이미 수도권 다음으로 각종 개발 수혜를 누린 지역이다. 인구가 향후 줄어든다 해도 그동안 인구 증가를 명분으로 타먹은 인프라는 남게 된다.

수도권 비대화가 문제가 되면서 동남권마저 수도권에 비해 뒤쳐지자, 지역균형개발이란 명목으로 부산이 이런 주장을 하는 것은 일종의 내로남불이란 평가를 받을 수 있다. 특히, 비수도권(지방)의 인구를 싸그리 합쳐야 수도권 인구에 겨우 맞대응할 정도로 수도권 집중이 심한데, 좀 더 세부적으로 보면 비수도권 중 경상권 인구는 나머지 비수도권(강원권, 충청권, 전라권, 제주권) 인구를 싸그리 합쳐야 겨우 맞대응할까 말까 한 정도이다. 이 문제는 수도권과 동남권 간의 지역주의 충돌이란 해석도 있어서 더 복잡하다.

그리고 부산광역시가 특별시 타이틀을 달기에는 서울특별시(수도권)과 거의 비슷한 경제력이나 도시규모를 자랑하는 것도 아니고, 단적으로 말해서 제아무리 제 2의 도시라고 해도 서울에 비해서는 시세가 미약한 일개 지방의 대도시일 뿐이다. 순수한 행정구역 안의 인구를 따지면 서울의 1/3. 도시권 전체를 따져도 수도권의 1/4이다.

하다못해 부산특별시 승격 논의가 활발했던 정부수립 ~ 1960년대 초반 당시에는 인구규모로나 경제적으로나 두 도시가 지금만큼 격차가 크지는 않았지만, 지금은 당시에 비해서도 오히려 시세가 극감했다고 할 수 있다. 또한 경제규모는 제 3의 도시로 불리는 인천과도 큰 차이가 나지 않으며 가까운 미래에 인천이 부산의 경제력을 추월할 것으로 전망되는 상황이다.

서울-부산이 결정적으로 차이가 벌어지고, TK출신 박정희 군사정권기에 호황을 누리다가 부산이 타 시도들에게 따라잡힌 계기는 제5공화국 시대 전두환이 부산의 향토기업인 동명목재와 국제그룹을 해체시키면서부터였다는 말이 있다. 즉 국가정책적으로 부산을 어느 정도 억제했다는 것이다. 그보단 김영삼을 견제할 의도가 있었겠지만... 아이러니한 건 전두환의 출생지가 경남 창녕으로 PK출신이란 점인데 중화학공업 1•2차 투자조정 조치나 언론통폐합, 자동차공업 통합조치, 해운업 합리화조치, 명성그룹 사건 등과 국제그룹보다 먼저 해체된 삼호그룹의 케이스를 봐도 연고가 PK든지 아니든지 여러 산업분야를 넘나들며 온갖 기업들을 건드렸다는 점에서 PK기업만 의도적으로 죽였다는 설에 의문을 제기하는 측도 있다. 1986년 재계순위를 보면 창업자가 PK출신인 럭키그룹(4위)과 효성그룹(9위) 등이 있었고, 해체당한 국제그룹조차 1984년 서울에 본사건물을 마련할 정도였으며 국제그룹 해체 이후 국제상사가 PK출신 김중원이 설립한 한일그룹에 넘어가기도 했다.


만일 수도권 출신자가 또래 세대의 인구의 절반을 차지하는, 1980년 이후 출생자가 기득권 세대가 되는 미래에[20] 부산의 특별시 승격 문제가 본격적으로 제기된다면 부산특별시 승격 논의 자체가 2000년대 중반의 행정수도(세종특별자치시) 이전문제와 마찬가지로 정치적으로 영남권 이외 세력, 특히 수도권 세력의 광역 어그로를 끌 가능성이 매우 높다.

다른 자치단체가 서울의 위상을 넘보려고 한다면 이를 별로 달가워하지 않을 가능성도 매우 크다. 일례로, 행정수도를 이전하자는 논의가 벌어졌을 때, 헌법재판소에서 '관습헌법의 수도는 서울'이라는 것을 근거로 행정수도 이전의 논의가 위헌이라는 판결이 나오기 전까지, 지금의 세종시 자리로 수도를 옮긴다는 말에 서울을 포함한 수도권 지역의 주민들이 대노한 일이 있었던 만큼, 부산특별시 승격 논의가 수면으로 떠오르면 수도권 주민들이 이를 결사반대할 가능성이 크다. 이런 상황이면, 차라리 모든 광역시들을 도로 도 산하의 일반시로 격하시키자는 주장이 나올 가능성을 더 걱정해야 할 것이다. 비록, 부산특별시 승격 주장에 대한 맞불 작전으로 제기될 주장일지라도, 노기가 충천한 수도권 주민들에 의해 엄청난 호응을 얻을 수도 있기 때문이다.

차라리 서울특별시를 다른 광역자치단체와 동급인 광역시, 직할시로 격하시키거나 대대적인 행정구역 개편을 통해 주, 부, 현 등의 동급의 광역자치단체로 개편하는 것이 훨씬 현실성이 있을 것이다.

3.1. 타협안(?)[편집]

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위에서 언급된 이 모든 사실을 고려하더라도 부산광역시의 인구는 340만으로 매우 많다. 참고로 이를 뒤따르는 5개 광역시의 인구는 순서대로 어림잡아 300만, 250만, 150만, 120만... 타 시도들에 비해서도 꽤 많은 편이고, 그나마도 부산의 인구가 350만을 찍은 것은 20년도 전의 옛날의 일로 그 당시 부산의 위상은 지금보다도 압도적으로 높았다 볼 수 있다.

지금의 인구 천만에 수십년 째 머물며 경기도권을 키우는 서울처럼 부산은 도시 자체의 시세 확장보다 주변 권역에 미치는 영향이 더 커져 가는 도시이다. 부산의 인구를 그나마 가까이 따라왔다 할 수 있는 인천조차 도시의 영향을 직간접적으로 받는 광역권까지 모두 따졌을 때는 압도적으로 차이난다 할 수 있다. 가령 인천권에 김포나 부천, 시흥 인구를 포함시킨다 해도 양산, 김해, 거제, 창원, 울산 등을 포함해 크게 보면 최대 800만에 가까운 시세를 자랑하는 부산을 따라잡기는 요원해 보이기 때문에 부산의 위상이나 결코 떨어지지 않으며 부산의 요구가 영 불합리하다고만 볼 수도 없다. 설령 근미래에 인천시가 부산시의 인구를 따라잡는다 해도 이 관계는 역전되기 힘들 것이 분명하다. 일본의 경우 역시 오사카시의 인구가 요코하마시보다 적지만, 오사카부의 영향은 카나가와현의 영향보다 압도적이다.

그럼에도 불구하고 서울에 맞먹는 것은 불가능하다는 것은 명약관화하다. 그렇기 때문에 서울보다는 격이 낮더라도 타 도시보다는 격 높은 어떤 지위를 부여하는 타협안이 고려될 수 있다.

일본의 경우에도 1도 2부 43현 1도로, 부산만큼이나 타 도시권에 비해 압도적인 간사이의 오사카와 역사성으로 볼 때 도쿄보다 더욱 정통성이 있는 교토가 타 도시에 비해 높은 격을 갖고 '부'를 받았지만 결코 도쿄 도의 위치에는 오지 못하였다. 이를 참고할 때 부산 사람들의 자부심을 채워줄 수 있도록 광역시보단 격이 높지만 특별시보단 격이 낮은 새로운 행정명칭을 신설하는 방안이 있을 것이다.

여기서 행정구역의 격 역시 격상되어야 한다. 가령 현재 광역단체들 중에서 의결권은 없으나 국무회의 참관권한을 가진 것은 오로지 서울특별시장 뿐인데, 새로 지정될 (가칭)특례시의 광역자치단체장, 즉 부산시장과 평양시장 역시 국무회의 참관권한을 가지나, 그럼에도 불구하고 현재 유일하게 장관급의 의전서열을 갖는 서울시장과 달리, 부산시장과 평양시장은 물론 일석에 배정되긴 하겠지만 타 시도의 자치단체장과 동일하게 차관급 의전서열을 갖게 되는 것이다. 다만 이러면 타 지자체의 시도지사도 당연히 참관권한을 내놓으라고 할 것이다. 만약 통일이 될 경우 북한 주민들을 달래기 위해서라도 던져줘야 할 평양의 특별시 지정 문제에 대하여, 어쩔 수 없이 서울보단 격이 낮지만 대한민국 제 2의 도시인 부산에 준하여 대우한다는 의미의 행정구역을 지정할 수 있게 된다.

한편, 부산의 특별시 승격 주장이 오사카의 도(都) 승격 개편 논의나 경기도 분도 떡밥처럼 선거철에 흔히 있는 부산의 개드립이라는 반응도 있다.